国家林业局


国家林业局关于严格天然林采伐管理的意见
　
2003年12月15日
（林资发[2003]223号）


　　天然林是森林资源的主要组成部分。保护和经营好天然林对于保持水土、涵养水源、保障江河安澜、国土生态安全，保持生物多样性，满足社会对森林资源的多种需求具有广泛而重要的意义。建国以来，国家对天然林资源进行了大规模的开发，生产了大量木材，为国家建设和国民经济的发展做出了突出贡献。但是，由于长期的过量采伐和大面积的皆伐，天然林的质量严重下降，生态系统退化，功能减弱。为了恢复天然林生态系统，充分发挥其生态和生产功能，根据《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》（以下简称《决定》）的有关要求，对天然林的采伐管理提出以下意见。
　　一、以《决定》为指导，大力保护、科学经营天然林资源，着力改善天然林的结构，提高天然林质量；按照分类经营，生态优先的原则，积极推进分区施策、分类管理，完善天然林的采伐管理政策，努力发挥其在实现林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变中的主导作用。
　　二、摒弃单一的木材生产经营策略，以恢复和建设天然林生态系统，保持系统的正向演替，提高系统的生产力为目标，认真总结国内天然林经营的经验和教训，借鉴国外天然林经营的成功经验，探索我国天然林经营模式。杜绝大面积的皆伐，原则上禁止将天然林分改造为人工林分。积极推广采育兼顾伐、生态采伐等负面影响小的采伐更新方式，保持天然林面积不减少和天然林生态系统的稳定性。
　　三、严格控制长江上游、黄河上中游天然林资源保护工程区农民自用材和烧材的天然林采伐。在认真试点，总结经验的基础上，科学合理地采伐利用人工商品林，解决好当地居民生产生活用材。积极推广改灶节材和改燃节材，严格控制烧材等低价值森林资源消耗量。对农民自用材和烧材确需采伐天然林的，必须严格审批程序，在批准的采伐限额内凭证采伐。
　　四、切实加强东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程区的天然采伐管理。根据国家批准的天然林保护工程实施方案，要在木材产量调减到位的基础上，严格按照国家有关的法律法规和技术规程的规定和可持续经营的原则，合理安排伐区，进行伐区调查设计，审核发放林木采伐许可证。
　　五、对其他地区，要在森林分类区划的基础上，进一步完善政策，落实措施。对天然公益林严格保护，对天然商品林科学经营，严格控制采伐量和采伐方式，确保天然林的面积不减少、质量不下降。
　　六、要分别编制天然林和人工林的采伐限额并按照下达的采伐限额和木材生产计划分别管理。严禁使用人工林采伐限额和人工林的木材生产计划采伐天然林。
　　七、严格控制天然林各树种或树种组的采伐年龄。天然用材林的主伐，必须严格执行《森林采伐更新管理办法》规定的主伐年龄；天然公益林的更新采伐，必须执行其树种的采伐年龄比相同树种用材林的主伐年龄至少大1个龄级的规定。
　　八、严格控制天然林的采伐方式和强度，保证天然林正向演替。对天然公益林，只准进行抚育或更新性质的采伐；对天然商品林，要逐步推广低强度的择伐方式，也可以在不影响天然林生态系统整体结构和功能的前提下，合理配置伐区，实施小面积皆伐方式。
　　九、改造低产（效）天然林，提高天然林的质量。对低效天然公益林，要采取严格的封育或必要的辅助措施，提高其生态效益，促进林分质量的提高。对低产天然商品林，要统筹规划，合理设计，因地制宜地进行改造。
　　十、加大对天然林抚育力度，促进天然林的演替进程。对天然更新后过密的幼龄林要及时间伐，对大面积成片遭受自然灾害的受损林木要及时清理，所需的采伐限额和木材生产计划要优先安排。
　　十一、要加强对天然林采伐管理政策和技术的研究，加大科技投入，积极开展试点，为完善采伐管理政策和技术规程提供科学依据。
　　十二、地方各级林业主管部门要切实加强对天然林资源的保护和经营管理，认真贯彻《 决定》的精神，对天然林的保护和经营管理落实责任，严格考核、兑现奖惩。


再谈法官不能解释法律
——关于法官解释法律、规则的不确定性等问题的讨论续，法理不能代替法律，哲学不能代替现实（八）

　　关于法律的不确定性因而法官要解释法律，新月和法盲人与我展开了一场讨论。他们的观点是，由于法律存在不确定性，因而法官要解释法律。
新月找到的理论上的依据是哈特。新月写道，哈特指出，由于我们的语言本身存在着“核心部分”和“边缘地带”，因此规则的不确定性几乎是必然存在的。其实践的依据是对许霆、梁丽、邓玉娇等案件法官有法律解释权。因为许霆案件，若严格依照法律的规定进行审理和判决，只能判决无罪。若加上法官的解释，当然是解释为有罪就是有罪，解释为无罪就是无罪。
法官解释法律，实际上在法律的明确的文字规定之外新增加了法律的内容，等于是新的立法。但是，第一，法律并没有赋予法官解释法律的权力，即使是最高法院的司法解释，自已规定为这种司法解释是“法律”，也没有得到全国人大或人大常委会的授权。第二，在这几个案件中，法官在判决书中做出的自己的解释，并没有法律的依据，因而这几个案件虽已结案，但仍是一再受到人们的追问。第三，我一再的观点认为，任何人都有义务为自己的观点作出证明。警察怀疑某人，他们进行调查、收集证据就是对自己的观点加以证明。检方审查起诉，就是审查警方移送的犯罪资料是否齐全，警方的是否对自己的主张有充分的证明。检方向法院提起公诉，又要负起证明犯罪事实的责任。同理，法官在庭审里时是在查明事实，接下来他就要根据法律的规定作出判决。判决，就是法官对某一案件的观点。法官作出判决，法官就有义务对自己的判决作出证明。
在欧洲大陆早期国家专制性较强的时期，法官不必以判决理由来确立具有约束力的判例。在德国，法官泄漏判案理由即使不受到处罚，也会被认为不大妥当。但是，到了近代，由于启蒙运动，人权、自由、民主等观点的普及，欧洲大陆各国陆续确立了裁判要说明理由的做法。法国于1810年颁行的法律规定：“不包括裁判理由的判决无效。”[1]　对此，勒内•达维德指出：“判决必须说明理由这一原则今天极为牢固地树立了，在意大利，宪法本身就此作了规定。”[2]
英美普通法系的传统与大陆法系各国不同，英国法历来有说明判决理由的传统。美国法院的判决非常强调法官对案情的努力思考和清晰的文字描述。美国联邦法院法官中心的《法官写作手册》中认为：“书面文字连接法院和公众。除了很少的例外情况，法院是通过司法判决同当事人、律师、其他法院和整个社会联系和沟通的。不管法院的法定和宪法地位如何，最终的书面文字是法院权威的源泉和衡量标准。因此，判决正确还是不够的——它还必须是公正的、合理的、容易让人理解的。司法判决的任务是向整个社会解释，说明该判决是根据原则作出的好的判决，并说服整个社会，使公众满意。”
说明判决的理由，对判决作出证明，是西方大陆法系和英美法系法官共同的特征。中国现代的法治体系是从欧洲大陆学来的，然“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。”[3]　西方已经到了议会政治、三权分立、人权至上、民主普及、自由主义的时代，西方国家近几百年来一直有这样的理念：公民是国家的主人，国王和政府是仆人。国家不等于政府，人民的总体才构成国家。政府只相当于股份公司的经理班子，是国家和人民的代理人。政府有错误时人民有批评的权利，人民有非暴力反抗的传统。一旦政府彻底地脱离了人民，人民就有权力也有义务起来反抗政府，推翻旧的政府，建立一个新的真正代表人民利益的政府。
中国虽然按秉承马克思主义，但并没有完全掌握马克思主义的精髓。因而中国学习马克思主义推翻旧政权的理论，“枪杆子里面出政权”，但建立政权后却成了唯一的不能更替的人民的代表。在很多时候却是脱离了人民，实质上在很大程度上更是秉承了中国传统的集权政治。中国传统的政治理念是，皇帝是上天派来统治人民的，是真龙天子。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”[4]。谁反对政府，谁就是反对皇帝，就是犯了大罪。在这样的政治体制下的司法制度，自然是充满了集权与专制。反映到法官判决书上的表现就是法官并不说理，或者至少是并不充分地说理。
唐文的著作《法官判案如何讲理——裁判文书说理研究与应用》一书对我国法院判决普通不说理，或说理不充分、不明了作了详细的研究。
所谓说理，实质上就是对自己的观点作出论证。法官不说理，就是对自己的观点和判决不论证。以备受争议的邓玉娇案判决书为例，其基本内容是，检察院指控、被告人辩称、法院查明的事实、证据罗列、法院结论（“法院认为”部分）、判决。这几个部分本应当是有机联系，但在这个判决书中存在严重的断裂。“法院查明”的事实并没有具体的证据相对应，只是笼统地罗列证据。否定被告人辩护意见并没有说出强有力的理由。法院结论是无源之水，无本之木，因而其判决也是苍白的。
　　法院结论部分内容的顺序是这样的：第一步，确立邓玉娇故意伤害罪成立；第二步，邓玉娇防卫过当构成犯罪；第三步，邓玉娇有减轻处罚的情节因而免除处罚。
这在逻辑上是根本说不通的，换句话说，这个判决书根本没有对自己的结论作出严格的合乎法律规定和逻辑的证明，即这个判决书根本没有说理。其第一步，没有说明为什么邓玉娇自卫的行为就是故意伤害罪，到底是故意伤害别人犯罪，还是自卫致人死亡。第二步，没有说明邓玉娇在当时三个男人欲强暴她的紧急的情况下如何才能够防卫不过当，怎样就是过当，界限在哪时。为什么邓玉娇的反抗行为不属于刑法第20条第三款规定之“对正在进行……强奸的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不属于防卫过当”，为什么当时的紧急情况不属于“正在进行强奸”的未遂行为。第三步，没有说明既然是故意伤害致人死亡了为什么要免除处罚。我国刑法第234规定，“故意伤害他人身体的……致人死亡……处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”，判决书没有说清楚为什么部分行为责任能力人、防卫过当、自首等这些仅仅是减轻处罚的情节，在如此的重罪情况下成为免除处罚的理由。
　　
　　在具体与我讨论的时候，新月运用了一种较好的辩论术，即当我逐条的论述他的观点及所引用的例证时，他回答道，我没有抓住他的主要观点，只要他引证的事例上兜圈子。事实上，他的例证是证明自己观点的，若他的事例站不脚，观点如何成立。皮之不存，毛将焉附？
　　法盲人则是走了另外一条路，即在我的追问之下，把“法官解释法律”改为“法官理解法律”。
　　新月是快枪手，法盲人写的速度也不慢，唯我写作既不快，写作时间又少，使得我对他们的回答慢了一些，近来我们之间的“火药味”似乎淡了一些。但是关于这个问题，讨论并没有结束。我与法盲人展开了关于法官在诉讼活动中如何解释法律、遵守法律的讨论，讨论是由炒冷饭，即对许霆案件的讨论引发的[5]。我的主要观点是：一、法律并不必然被解释，法律被解释实属无奈之举。二、刑事司法活动中一定要严格地执行法律的规定，法官不能自己创造刑事法律，他只能遵从法律。三、出现法无明文规定的犯罪时应当根据法律的规定进行处理，不能脱离法律的规定进行判决。四、我国刑事法律的立法权与解释权属于全国人大和全国人大常委会。五、在中国法官没有解释法律的权力。六、法治不能沦落为口治，法官和学者不能任意解释刑事法律。七、法律的原则大于规范，具体的规范应当服从原则。

下面，我以民事案件为例，说明为什么?法官没有解释法律的权力。
　　先讨论一下法官解释法律的性质。法官为什么要解释法律？因为法律没有明确规定，或法律规定不明确。法官解释法律有法律依据吗？没有。法律规定上没有，即我国的法律并没有赋予法官这种权力。但法理上却许多专家们却在鼓励这种做法。司法实践当中，法官是经常根据自己的判断选择适用的法律，或者根据自己的感觉进行判决。更有甚者，有的法官依据不存在的条文进行判决[6]。
　　没有法律依据进行判决，在英美法系国家中有这样的惯例，而且仅限于民事领域。在民事领域，这些国家的有一定资格的法官可以“造法”，即在没有明确的法律规定的情况下，法官根据原有的法律规定和法律，对一种新的现象总结出一条法律原则，依据这个原则做出判决。这个判决所依据的原则可以成为判例，为以后的法官审理案件时引用。但是，法官抽象出这种原则，首要的条件必须是这个法官有一定的资质，达到一定的级别。其次是他必须依据一定的法理，而且该法理一定是经得住推敲的，不包含法官个人利益在内的。如果法官习惯了司法腐败，已经在人民的心目中没有任何公平正义的形象，他在审理案件时总是把自己的直接的利益掺杂在其中，这个总结出的原则就不会长久，很快会被另外的法官的判例所取代。而对刑事案件，他们恪守的原则是法无明文规定不为罪，这些原则我国刑法也学进来了。
　　这种法官造法现象，美国著名法学家庞德和博登海默把它概括为“不据法司法”。庞德认为，不据法司法“是一种根据主导的善的感觉的司法，它不受规则的限制”[7]。博登海默指出，“如果法官都是些能凭直觉或万无一失的本能便始终在各个案件中发现正确的判决的圣贤，那么施行一种‘不据法司法’的做法也许是可能的。但是在一个人们极易犯严重的判断失误的不完善的社会中，这却是行不通的”[8]。
毋庸置疑，我们中国的法官不可能是庞德所说的“圣贤”，其“自由心证”不可能万无一失，完全正确，所以，他们审理案件的活动及判决一切都得按规则来，即按照现行的法律进行。在刑事司法领域，法有明文规定，许霆的行为是犯罪，就可以判他有罪。法无明文规定有罪，就判无罪。其实，这也是法官最符合效率的方法。至于量刑的轻重，是下一步的事情了。只有找准了合适的罪名，才谈得上量刑轻重的问题。在民事司法领域，也不能给法官太大的权力，不然他们很可能在利益的驱动之下将他的职业变成他攫取外快的平台。法官一旦认为自己有解释法律的权力，是非常危险的。他可以把案件向着自己利益最大化的方向作解释。笔者曾做过一起劳动案件，就亲自见识了法官能够把黑的判决成白的。如果正义的一方力量非常弱小，即使是上诉到二审也是无济于事的。二审法官与一审法官有千丝万缕的关系，他宁可迁就一审法官，他的同事，他的利益共同体，因而他不会为了正义牺牲了自己的利益和朋友。
在理论上或思想认识上，也不能鼓励这种观点，这种观点会在我国的法律理论和实践中造成极大的损害。现在学法律的一些人喜欢在“权利”上做文章，在有权力的人那里，“权利”又滑向了“权力”，却没有义务与之相对应。近日看到一篇文章，就代表了这种倾向。从这篇文章介绍的内容来看，许多人把法官的权利、权力与义务分不清楚。最高法院的司法解释规定“法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”，许多人据此解释为法官的“释明权”[9]。

在人类历史上本来没有法官这个职业，只是由于社会活动范围逐渐扩大，人类之间纠纷逐渐增多，人们才选出德高望重的人在纠纷的人之间主持公道，委托他们作为中间人或仲裁人，由他们进行民事纠纷或刑事争斗的调解与仲裁。“司法”一词在英文里通常的表述是administration of justice，直译为“公正的实施”。意为，只有在民主的情况下，才能够公正地实施法律。在我们汉语里，“法律”以及“司法”等词汇也具有某种公平正义、无所偏袒等的意思。
英国的司法，从一开始就不是集中于国王一人之身，相反，英国的司法历来有着民主的传统，御前会议、大会议、乃至后来的议会，一直对国王进行制约的力量。英国国王自产生之日起，就受到古代习惯法的限制。在英国诺曼登陆后，英国实行的是类似中国秦始皇统一中国之前的分封制，或者是承认当时既存的集政治经济权力为一体的封建主。当时各个领主在各自的领地上进行司法活动，而涉及到国王利益的案件，才由贵族组成的御前会议审理。
在当时欧洲其他国家中，御前会议纯粹是一种封建机构，由国王直属封臣组成，其主要职能是通过司法维系、协调国王与封臣之间和封臣之间的关系。实际上，这种御前会议带有一种贵族民主的性质，在人们众目睽睽之下进行审理，才能够找到公平。御前会议成员包括王室官员、国王宠信顾问组成的小会议，即咨议会，和由全国教俗大封建主及小会议成员组成的大会议。小会议常伴君侧，大会议定期召开。爱德华一世时，平民代表登上政治舞台，进入大会议，大会议遂演变为后来的议会。这就是英国司法独立并且能够与国王进行抗衡的现代意义上的议会和法院的前身。爱德华一世时一位法学家指出，国王“根据法律而不是个人意志来引导他的人民，并且和他的人民一样服从于法律”。[10]可以说，英国的司法独立，首先根基于体制的民主因素。
英国历史上著名的“同侪审理”，就是由同等社会地位的人们进行审理。英美法系中的陪审团制度，实质上是由行使审判权。不懂法律的若干公民组成陪审团，与懂法官共享审判权。陪审团分两种，一是大陪审团，负责对犯罪的调查，或对执法部门关于刑案的侦查及证据加以审查，确定是否向法院起诉。另一种称为小陪审团，通常由所在社区十二个公民组成，其职能是审判。它要对刑事以及民事案件的被告人是否构成犯罪或民事侵权做出裁断。如果裁定无罪或不构成侵权，审判便结束。它认定有罪或侵权成立，再由法官适用法律量刑，做出最终的司法判决。
这种由非法律专家担任裁断事实问题的“法官”的制度是相当独特的。在英国1215年的《大宪章》里规定人民享有接受与自己同等人审判的权利，这里的同等人审判就是指由当事人的邻居们，或者说由相同社会地位的公民们组成的陪审团的审判。普通公民参加审判，并且在事实的判断方面享有独立于专业法官的权力，标志着民众对国家司法权的分割，标志着国家并不总是独断司法权。同时，在当地社区选择陪审员也使得为本地民众所信奉的价值准则成为制约政府以及专业法官意志的砝码。
陪审团的存在对英美国家的司法程序影响极大。陪审团垄断了对事实的判断，使得那里法官、律师、检察官们分析一个案件时总是要划分为事实与法律两个方面。所谓事实问题，指的是某个事件或某种行为在这个世界上是否发生过。陪审团对司法程序的另一个影响是，审判过程和审判结果必须让没有经过法律专业训练的外行明白，以理服人，真正是“以事实为依据，以法律为准绳”，不能以法律专业高深为由垄断法律裁判。陪审团基本上是由不懂法律的外行人组成的，双方律师滔滔雄辩、唇枪舌剑，巧妙地安排策略，目的是要让那十二个外行人，从而也包括让广大的居民，了解和相信本方的主张。
这和我们国家的情况正好形成鲜明的对比。在许多情况下，我国的法官垄断了庭审的过程，在黑箱里进行判决书的制作，而目前司法运作的机制又阻塞了人们了解这种司法产品的制作的“配料”及制作过程、生产工艺的渠道，判决书简单得像宫庭秘方一样，隐藏了很多很复杂的东西，因而很难保证其产品的“公平”。

在进行法官释法的时候，首先需要明确概念。新月和法盲人总是在概念上来回游离，滑得像泥鳅。一会说法官有解释法律的权力，司法活动必然由法官解释法律，一会说法官理解法，再一会又把教科书中法律解释的定义搬出来，说法律解释分为立法解释、司法解释、学理解释。他们讲的话很像是法理课堂上一些老师口无遮拦的高论，或者国外某个法学家的什么观点，却总是避开法律的根本规定。当然，这些专家和学者们的观点和高论都可以在研究的时候作参考，但绝对不能把它们当作不能作任何质疑的金科玉律。比如曾有博友讥笑我说，人家国外的法学理论已经先进到某某地步了，你还在抱着三段论不放。我当时回复说，说三段论实际上是说形式逻辑。不能因为读了几页国外某某法学家的著作就把非常重要的形式逻辑抛掉。

综上所述，我的结论是：我国立法法早就有明确规定，法律解释由立法机关进行，具体与法律同等的效力，除此而外，任何人，任何机关均没有解释法律的权力。

后记：此篇博文写了太长的时间。事实上分两次写作。上半部分写作是春节前，随着当时与新月和法盲人的讨论而写。昨晚重拾起未完稿，一直写到今天凌晨。
2010-3-13 2:00
作者博客：http://www.yadian.cc/people/6493/
　　　　　http://blog.sina.com.cn/zjysino20080207

[1]　转自沈达明著：《比较民事诉讼法初论》(下册)，中信出版社1991年版，第246页。
[2] [法]勒内•达维德著：《当代主要法律体系》，漆竹生译，1984年11月出版，第132页。
[3]　《晏子春秋·内篇杂下》
[4] 　《诗经·小雅·北山》
[5] 参见笔者、新月、法盲人最近的一系列文章。
[6]苗志勇 路明《法官依据不存在法律条文判案遭质疑》，http://www.chinalawedu.com/news/1000/2/2007/6/ma390215152119670023045-0.htm。
[7] Roscoe Pound, Jurisprudence(St. Paul,1959),Ⅱ,p367.转自[美]E.博登海默：《法理学　法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年1月第1版，第348页,第十二章注释(2)。