煤层气对外合作政策的法律解读

蔡英杰


关键词：煤层气 对外合作 PSC合同 风险勘探


　　据国家能源局相关专家分析介绍, 我国煤层气地质储量近40万亿立方米，其中可采资源量10多万亿立方米。此外，我国的煤层气资源不仅总量上存在优势，而且在区域分布、埋藏深度等方面也利于规划开发。近年来，国家不断出台利好政策，鼓励企业勘探开发煤层气资源。但是，由于国家资金投入、技术等多方面的问题，相较国外诸多国家，尤其是美国、澳大利亚等已经在煤层气勘探开发领域已经积累大量经验的国家，我国的煤层气勘探开发进展比较缓慢。

　　鉴于此，吸引国外资金和成熟技术以促进国内煤层气产业的规模化，对于中国煤层气产业发展来说无疑是一种较好的思路。根据国内相关法律政策，并结合做过的几个煤层气合作项目，笔者在下文对我国的现行煤层气产品分成合同做一个简单介绍。

一、煤层气对外合作政策介绍

　　尽管根据最新修订的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》以及《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》（商资函［2007］第94号），符合一定条件的企业经过批准，也可以作为试点开展煤层气的对外合作。但是，从目前来看，上述文件仅仅是从理论上已经打破了中联煤在煤层气领域的对外合作专营权。因为，直到如今，国务院尚未指定任何其他企业开展煤层气对外合作，商务部和发改委亦尚未批准一家试点企业。从这一点来看，目前有权开展煤层气对外合作的企业仍然仅有中联煤一家。
　　据报道，截至2007年底，中联煤共与20家外国公司签订了30个煤层气资源对外合作产品分成合同，合作区总面积达35000平方公里,对外合作项目累计完成各类钻井400多口，完成总投资3亿多美元。其中，外方多为诸如雪佛龙、格瑞克、壳牌这样的大型能源巨头。
　　对于煤层气对外合作的方式，法律上并没有明确的要求。单纯从法律上来讲，外方同中联煤既可以成立合资企业，也可以成立合作企业。不过，在实践中，煤层气的对外合作主要参照陆上石油天然气对外合作模式，即中外双方并不成立实体，而仅仅签订一个产品分成合同(PSC合同，Production Sharing Contract)约定双方的权利和义务来进行合作。

二、煤层气产品分成合同的整体特征

　　产品分成合同实质上就是一个合作协议，同普通合作协议的显著区别在于：双方不是直接分配货币形式的利润，而是约定将开发出来的产品依照双方在合作协议中约定的比例进行分配，作为投资或者提供合作条件应获得的实物报偿。至于，产品是否销售出去，销售后能否收回成本、获得利润，均由合作各方自己负责。

　　对于中外合作勘探开发煤层气产品分成合同而言，通常是外方承担勘探阶段的全部费用。如果届时在合同区内发现了煤层气，则由双方按照约定的比例投入开发费用并分享收益；如果届时在合同区没有发现任何煤层气，则前期勘探费用的投资风险完全由外方承担。

三、煤层气产品分成合同主体要求

　　既然中外合作的合同，那么合同主体必然是中外双方。根据上述所论，由于目前国内只有中联煤享有煤层气对外合作的专营权，因此中外合作勘探开发煤层气产品分成合同的中方只能是中联煤。不过，鉴于近期中石油从中联煤中分出来的申请极有可能得到国资委批准，从而带走部分已经对外开展合作的煤层气区块，且如果商资函［2007］第94号文中提及的煤层气对外合作试点企业被批下来的话，那么煤层气产品分成合同的中方就不止中联煤一家了。

　　2007年之前，法律并没有对煤层气产品分成合同的外方作出明确的准入门槛。不过，鉴于勘探阶段的高成本以及高风险，在实践中，煤层气产品分成合同的外方主要是国外比较大型的能源企业，如前文提及的雪佛龙、格瑞克、壳牌，但也不乏一些其他中小型国外投资者，如美国远东能源、加拿大维罗纳开发、特拉维斯特能源等。不过，根据商资函［2007］第94号文，作为煤层气合作对象的外国企业至少有5年以上煤层气勘探开发的从业经验，并且具备国际先进的煤层气勘探开发技术及相应的技术队伍以及组织煤层气勘探开发作业的管理能力，还要有良好的资信和充足的资金。这在很大程度上，提高了外方进入中国煤层气市场的门槛。

四、煤层气产品分成合同简介

　　从语言到形式，中外合作勘探开发煤层气产品分成合同都具有典型的英文合同的特征。笔者揣测，这是因为早期对外合作过程中，合同范本是由外方草拟提供的，而现行有效的合同则是在此基础上由双方不断谈判修改的结果。

　　笔者接触过的几份煤层气产品分成合同主要条款数量以及内容相差无几，主要不同均是结合合同区的不同情形所作出的些许调整。下面，笔者根据最近向一家外国大型企业提供法律服务过程中审查过的一份煤层气产品分成合同为例，简单介绍一下煤层气产品分成合同的条款构成。

中外合作勘探开发煤层气产品分成合同主要分为三部分：前言、正文和附件。

（一）前言
　
　　合同前言部分，主要是对合同的中外双方存在、双方合作意愿以及整个项目的背景做一个基本介绍。这是英文合同的必备条款。

（二）正文

　　正文一般将近三十多条，每条下面还有许多具体的子项条款。

　　第一条是定义条款，将合同正文中出现频率较高或者比较重要的所有概念进行明确界定，这是正确理解合同正文条款含义的关键。

　　第二条是合同宗旨条款，主要对合同签订的目的以及双方主要的权利义务进行概括。

河南省郑州市人民政府


郑州市建设工程造价管理规定

郑州市人民政府令（第70号）


《郑州市建设工程造价管理规定》1998年10月23日市人民政府第十次常务会议审议通过，1998年11月3日发布，自1999年1月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　陈义初
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九九年一月一日

第一章　总则

　　第一条　为加强建设工程造价管理，合理确定和有效调控工程造价，提高投资效益，所作所为建设工程当事人的合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》、《河南省建筑市场管理条例》和《郑州市建筑市场管理条例》的有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
　　第二条　本规定所称建设工程造价，是指建设工程从筹建到竣工验收直至交付使用所需垢全部建设费用，包括土地征购费、拆迁安置费、勘测设计费、建筑安装工程费、设备器具购置费、人员培训及调试试车费、建设单位管理费、按规定应列入工程造价的建设期贷款利息、有关税费及预备费等。
　　建筑安装工程费是指建设工程施工期间所发生的人工费、材料费、机械台班费、利润及有关税费等。
　　第三条　凡在本市行政区域内从事或参与建设工程活动的单位和个人，均应遵守本规定。
　　第四条　市建设行政部门是本市建设工程造价的主管部门。市建设工程造价管理机构具体负责建设工程造价和管理工作。
　　县（市）、上街区建设行政部门负责本行政区域内建设工程造价管理工作。
　　第五条　市建设工程造价管理机构的主要职责是：
　　㈠贯彻执行有关建设工程造价管理的法律、法规、规章；
　　㈡负责管理建设工程的工期定额、劳动定额和其他各类地方定额，制定建设工程补充定额，审批建设工程一次性补充定额；
　　㈢负责建设工程造价咨询单位的资质审查，发放资质等级证书；
　　㈣负责建设工程造价编审人员的资格审查，发放资质证书；
　　㈤监督、检查建设工程造价计价行为，调解、裁决建设工程造价计价争议；
　　㈥负责审定建设工程造价计算机应用软件和管理软件；
第六条　计划、 财政、工商行政管理等部门，应当依照各自的职责、协同建设行政部门做好建设工程造价管理工作。

第二章　建设工程造价计价依据的管理

　　第七条　建设工程造价计价依据包括下列内容：
　　㈠投资估算指标；
　　㈡概算定额；
　　㈢预算定额与单位估价表；
　　㈣建设工程费用定额；
　　㈤建设工程其他费用定额；
　　㈥工期定额；
　　㈦人工、材料（设备）、机械台班指导价格；
　　㈧工程造价指数；
　　㈨其他有关工程造价计价依据规定。
　　第八条　建设工程的造价构成和各类计价依据实行统一归口管理。本市各类建设工程计价依据由市建设行政部门或市建设工程造价管理机构根据国家和省有关规定统一发布、调整。
　　交通、水利、电力、通讯等专业工程造价计价依据按照国家有关规定，并参照本规定执行。
　　第九条　建设工程补充定额由市建设工程造价管理机构组织制定并统一管理。
　　建设工程一次性补充定额由施工单位会同建设单位共同测算编制，报市建设工程造价管理机构审批后执行；未经批准不得作为竣工结算依据。
　　第十条　建设工程造价管理机构应定期测算、发布建设工程造价指数信息和人工、机构、建筑材料等预算、结算指导价格。
　　第十一条　建设工程其他费用项目及取费标准的变化，市有关部门应当将变动的规定抄送市建设工程造价管理机构。市建设工程造价管理机构应当按照工程造价动态管理的原则，做适当调整后纳入建设工程其他费用定额内。
　　未纳入建设工程其他费用定额的取费项目和标准，不得作为编制工程概算和办理竣工结算的依据。
第十二条　建设工程应当依照工程类别划分标准确定工程类别，并按照相应的取费费率编制工程概算和施工图预算。

第三章　建设工程造价的编制与管理

　　第十三条　建设工程应根据建设期不同阶段的计价依据，分别编制完整的投资估算、设计概算、施工图预算和竣工结算。
　　编制投资估算、设计概算、施工图预算和竣工结算应严格执行计价依据，不得高估冒算、压级压价和附加其他条件。
　　第十四条　投资估算应根据建设规模、建设内容、建设标准、主要设备选型、建设工期，在优化建设方案的基础上，依据投资估算指标及有关规定进行编制。
　　编制投资估算应合理考虑从编制期到竣工期的价格、利率、汇率等动态变化因素，不得留有投资缺口。
　　第十五条　设计概算应在优化设计方案的基础上，依据初步设计、概算定额和相应的费用定额进行编制。
　　第十六条　施工图预算应根据施工图纸和预算定额（单位估价表）、费用定额及有关计价规定进行编制。
　　第十七条　建设单位编制或委托编制的施工图预算，应附完整的编制资料，报市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构审核。建设工程造价管理机构应自收到审核申请之日起10日内做出审核意见。
　　第十八条　实行招标发包的建设工程，施工图预算价应招标文书中载明，招标组织者应根据施工图预算，在保证工程质量和合理工程成本的基础上，确定标底价。投标单位应根据施工图预算，结合建设单位对工期和质量的要求企业技术装备、建筑市场实际情况等，合理确定投标价。
　　第十九条　实行招标发包的建设工程，工程合同价应以中标价为依据，造价的可调范围和方式应在合同中明确。
　　非招标发包的建设工程，由承发包双方根据施工图预算，在保证工程质量和合理工程成本的基础上，结合建设单位对工期和质量的要求及建筑市场的实际情况，协商确定合同价。造价的可调范围和方式应在合同中明确。
　　第二十条　建设工程自工程质量验收之日起1个月内（合同有约定的，从期约定），施工单位应当编制建设工程竣工结算文件，并提供完整的相关资料，报建设单位审核。
　　建设单位应自收到建设工程竣工结算文件之日起，建筑安装工程费有1000万元以下的在1个月内、5000万元以下的在两个月内、5000万元以上的在3个月内，做出审核结论。
　　第二十一条　建设工程竣工结算应以合同价为依据。建设工程承包合同签订后，有下列情形之一的，竣工结算价应当予以调整：
　　㈠经批准的设计变更；
　　㈡设计单位、建设单位、施工单位共同签字认可的设计图纸会审纪要中确认的调整内容；
　　㈢建设单位施工签证中认可的调整内容；
　　㈣建设单位认可的特殊施工保障措施；
　　㈤按规定应计取的施工配合费；
　　㈥建设工程造价计价依据调整；
　　㈦发生不可抗力或其他应当予以调整情形。
　　第二十二条　建设工程竣工结算经建设单位审核后， 属政府参与投资的项目，建设单位应在规定的审核期满之日起15日内将审核结论及相关资料报市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构审定；属非政府参与投资项目，建设单位应在规定的审核期满之日起15日内，将审核结论及相关资料报市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构备案，建设工程造价管理机构收到备案资料，应向建设单位和施工单位出具已备案通知书。
　　对于政府参与投资的建设项目，建设单位应按规定到财政部门办理固定资产转账、移交批复手续。
　　第二十三条　经审定和备案的竣工结算造价，承发包双方应在收到审定结论或已备案通知书之日起1个月内结清工程款项；未经审定或备案的竣工结算，不得办理竣工结算手续，有关单位不得拨付工程款项。
　　第二十四条　承接单位工程中肢解项目的施工单位，不得计取定额直接费以外的其他费用。
　　第二十五条　当事人对建设工程竣工结算有争议的，可向市或县（市）、上街区建设工程造价管理机构申请调解、裁决。
　　第二十六条　编制施工图预算书、竣工结算书应使用市场建设工程造价管理机构规定的统一文本，并由编制人员签字，加盖编制单位印章。
第二十七条　施工单位承接建设工程后，应按规定向市、县（市）、上街区建设工程造价管理机构交纳工程定额编制管理费和劳动定额测定费。

第四章　建设工程造价编审人员和咨询单位管理

　　第二十八条　建设工程造价编审人员实行资格认证制度。
　　建设工程造价编审 员资格应符合国家和省有关规定，并经市建设工程造价管理机构、人事部门组织统一考试合格，取得建设工程造价编审资格证书后，方可从事建设工程造价编审工作。
　　第二十九条　建设工程造价咨询单位必须按照国家和省有关规定取得相应资质证书，并取得营业执照后，方可从事建设工程造价咨询业务。
　　建设工程造价咨询单位申请资质证书，应经市建设工程造价管理机构初审合格后，报省或国家建设工程造价管理机构审批、发证。
　　第三十条　建设工程造价编审资格证书和建设工程造价咨询单位资质证书实行定期审验制度，未经审验的自行失效。
　　第三十一条　外地建设工程造价咨询单位承接本市建设工程造价咨询业务，必须到市或所在地县（市）、上街区建设工程造价管理机构登记。未经登记的，其编审结论无效。按规定必须由境外建设工程造价咨询单位承接咨询项目的除外。
　　第三十二条　建设单位或施工单位有相应资格建设工程造价编审人员的，方可从事自行建设、施工项目的建设工程造价编审工作。无相应资格的建设工程造价编审人员的，必须委托具备相应资质的建设工程造价咨询单位进行建设工程造价编审。
　　第三十三条　委托建设工程造价咨询单位从事咨询业务，双方应当签订书面合同，并使用市建设行政部门和市工商行政管理部门共同规定的统一示范文本。
第三十四条　建设工程造价咨询单位应当遵守有关法律、法规、规章及其他有关规定，客观公正地提出咨询报告，承接咨询业务范围应与其资质等级相适应，对委托方提供的资料、文件应保守秘密，按规定的标准收取咨询费，不得参与与受招手咨询项目有关的经营活动。

第五章　罚则

　　第三十五条　未取得资格证书或者持无效资格证书的人员从事建设工程造价编审业务的，由市、县（市）、上街区建筑行政部门给予警告，并可处以1000元以上2000元以下罚款。
　　第三十六条　建设工程造价咨询单位有下列行为之一的，由市、县（市）、上街区建设行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以10000元以上20000以上罚款：
　　㈠未取得资质等级证书或者持无效资质等级证书从事建设工程造价咨询业务的；
　　㈡超越资质等级范围人事建设工程造价咨询业务的；
　　㈢外地建设工程造价咨询单位未办理登记手续承担本市建设工程造价编审业务的；
　　㈣参与与受委托咨询项目有关的经营活动的。
　　第三十七条　建设工程造价编制单位不执行工程计价依据，弄虚作假、高估冒算、压低压价或附加其他条件的，由市、县（市）、上街区建设行政部门责令改正，给予警告，并可处以10000元以上30000元以下罚款。
　　第三十八条　建设单位未在规定的时间内将建设工程竣工结算审核结论报送建设工程造价管理机构审定、备案的，或者未在规定的时间内与施工单位国理工程款项结算手续的，由市、县（市）、上街区建设行政部门责令限期改正；在限期内仍不改正的；在限期内仍不改正的，给予警告，并处以5000元以上20000元以下罚款。
　　第三十九条　建设工程造价管理人员玩忽职守， 滥用职权，徇私舞弊的，由建设行政部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条　当事人对建设行政部门或建设工程造价管理机构的具体行政行为不服的，可依法申请复议或提起行政诉讼。

第六章　附则

　　第四十一条　本规定由市建设行政部门负责解释。
　　第四十二条　本规定自1999年1月1日起施行。