刑事诉讼案件公开的反思与重构


关键词: 刑事诉讼/公开/司法独立
内容提要: 尽管法律文本对刑事诉讼案件公开已有初步的规定，但是因为其尚不完善，导致司法运行中产生了诸多问题。其严重后果是影响了法官的独立决断和对嫌疑人的权利保护。要改变当前法官在审判中的尴尬境地，应当构建比较健全的刑事案件公开机制，保障公众权利与司法裁判之间的合理界限。


因为刑事诉讼侦查阶段和审查起诉阶段的相对封闭性，决定了立法确立的刑事诉讼公开主要是指审判阶段的公开。但是“行动中的法”并不总是因循守旧，文本中的法总会被不断突破。[1]（P39）审判公开之外，刑事案件信息由于种种原因被不当公开，使得尚未定论的司法话题不恰当的演变为了公众话题。刑事司法运作中，案件信息公开呈现混乱状况：一方面，公众意见借助网络、电视、手机、广播、报纸等等现代社会各种及时、高效、无孔不入的信息传播介质，浸入司法的运作过程，导致案件审理法院和办案法官常常处于法律和公众意见的夹缝中艰难决断；另一方面，在此背景下新闻监督权和公众话语权的不当行使，也受到了来自司法领域和法学领域的责难。

一、研究的问题

刑事案件的审判过程让公众与媒体知悉，被称为审判公开。审判公开是各个国家刑事案件信息公开机制的主要内容甚至是唯一内容。但现实中的刑事案件信息公开出于抚慰受害者、教育公众、社会治理以及新闻报道的需要，在审判公开之前、之外，已经被部分地公开了，从而客观上为公众在案件判决前，提供了知悉案件信息的途径。然而，公众通过媒体对司法审判态度的表达，一方面起到了对司法活动进行监督的作用，例如对缺乏程序正义的诉讼过程的不认同，使办案法官不堪承受巨大的舆论压力从而依法审判；而另一方面，在媒体引导下或者说公众通过媒体对司法判决的不适时、不恰当表达，以及公众在不了解法律规定和案件事实的情况下，仅凭一时感情而对案件是非对错进行的评价，却会极大影响法官正常办案。

随着刑事犯罪的专业化和随之而来的案件的复杂化，加之公众的法律知识和法官的知识并不总是完全重合，而是存在一种知识集合上的“相交”关系，导致不同知识背景下两种不同认识之间的误会，可能会进一步加深。在移植法背景下，这种误会得到再次放大。正如有学者指出：“司法判决与公众认同之间存在着距离和冲突，归根到底是由于司法现代性进程中移植过来的法律制度和运作模式与人们日常生活场景之间的整合出现了断裂。”[2]（P32）作为一个常识：拥有不同知识的两个群体，对同一问题一般情况下很难达成共识。这时与其说公众意见对刑事司法在起监督作用，不如说公众意见已经极大影响了法官对案件的独立决断。

1966 年，时任美国联邦最高法院大法官克拉克（Tom C．Clark）在 Sheppard（注：这里有必要对 Sheppard 一案进行简要交代：塞姆·谢泼德（Sam Sheppard）是俄亥俄州的一位著名外科医生，1954 年因涉嫌棒杀已有身孕之妻而被捕。他自称无辜，辩称其妻之死乃是外人入室将他击昏后所造成。此案公开后，立刻引起全国和地方各媒体的极大关注，有关评论和报道随即铺天盖地而来。在谢泼德被捕前，各报纸就认定他犯有谋杀罪。一篇社论题为“为何警察不侦讯首要嫌疑人？”要求将谢泼德拘押在警察局进行询问。另一篇社论则质问“为何不把谢泼德投牢入狱？”于是，谢泼德被逮捕并被指控犯有谋杀罪。其后，各种形式的媒体仍继续鼓噪。例如，“邻居揭露谢泼德有‘性伴侣’”，“车库发现血迹”，“警方宣称发现谋杀罪新证据”，等等，诸多报道与评论频频出现在有关媒体上。而对于庭审过程，媒体亦紧追不放。记者、照相机、摄像机充斥法庭，在选定陪审员、举证及认定事实等方面，媒体极力施加影响。主审法官为了竞选连任而放之任之，未采取任何措施保护陪审团的判断不受干扰。此种情形一直持续至有罪判决做出后方才停息。谢泼德以审判过程被严重干扰为由上诉至联邦最高法院，当时最高法院驳回了上诉。在依人身保护令（habeas corpus）获得联邦法院重审其案之前，谢泼德已在俄亥俄州的监狱里度过了十一年的时光。若干年后，谢泼德的上诉审律师向联邦最高法院提交了五卷载有倾向性内容的剪报，以作为谢泼德受公平审判权利受到侵害的证据，See Ronald L．Goldfarb，TV or not TV：television，justice and thecourts ，1998，NY：New York Univ. Press，p．10。1966 年 Sheppard 一案得到重新审理，但是这一次审判宣告谢泼德无罪释放。几年后谢泼德去世。See Sheppard v．Maxwell，384U．S．333（1966）.）一案的判决中写道：“正当程序原则给予被告获得不受外界影响的公正陪审员审理的权利。鉴于现代传媒的煽动能力和将陪审员与有倾向性的报道隔绝开来的困难，上诉法院有责任对审判情形作出独立的评价。若是审前的倾向性报道有合理的理由认为可能损及公平审判，法官应当延期审理（continuance）直至影响减弱，或将案件转移到另一未受传媒沾染之地区进行审判（change ofvenue）。另外，将陪审团与外界隔绝开来（sequestration of the jury），也是法官本应根据辩护律师的建议而采取的措施。如果审判活动被公开报道而可能失去公正，应令重新审判。但是，我们应记住推翻判决只是治标之道；有效措施乃是那些将偏见消除在萌芽状态之中的措施。法院必须采取如此措施以保护其秩序不受外界不当之干扰。检察官、辩护人、被告、证人、法庭工作人员或执行官员皆不得影响法院的此种保护功能。”（注：See Sheppard v．Maxwell，384U．S．333（1966）.）

公众意见干预司法程序的情况客观存在，其产生的强大影响力我们难以想象，但是刑事办案人员尤其是法官（注：法官代表国家对案件的权威性裁断，代表了一个刑事司法程序的完结。而在判决作出前案件信息不当公开所造成的消极后果，都要由法官来消解。）却在切身感受着这种难以抗拒的力量。产生这些问题的症结不在于刑事案件公开本身，因为让诉讼尽可能地在阳光下进行已是人们的共识，问题在于刑事案件信息被不恰当地公开了。可以说，整个刑事案件公开机制由于缺乏规制，已使司法活动陷入了困境。

二、中国刑事诉讼案件公开：文本与现状

在刑事诉讼案件公开方面，我国《宪法》、《刑事诉讼法》和司法解释都作了初步的规定，但从实际运行来看，依然存在诸多问题。

（一）法律文本粗疏

刑事案件公开机制是刑事诉讼中的重要制度设计，我国关于刑事案件公开机制的立法在宪法、刑事诉讼法中都有所体现。中华人民共和国《宪法》第125 条规定：人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。我国《刑事诉讼法》第 11 条也规定：人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。另外，2007 年 6 月 4 日最高人民法院颁布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》（以下简称《意见》）也进一步规定了审判公开问题。但是《意见》中对一些问题的规定仍然较为原则，并不易操作。如《意见》第 22 条规定了有权决定裁判文书公开的人民法院和具体的公开方式：“各高级人民法院应当根据本辖区内的情况制定通过出版物、局域网、互联网等方式公布生效裁判文书的具体办法，逐步加大生效裁判文书公开的力度。”笔者通过可以掌握的各种检索途径，没有发现高级法院制订的公布生效裁判文书的具体办法。

从以上的立法规定中也可以看出我国的刑事案件公开主要是指审判阶段的公开，而关于刑事诉讼中侦查阶段、审查起诉阶段和庭审前的准备阶段等其他阶段的案件信息的社会公开并没有做出规定。审判公开是以公开审理案件为核心内容的。更具体些讲，指的是庭审公开和宣判公开。这也被我国学者界定为刑事诉讼的“审判公开”原则。[3]（P86）审判公开本身作为彰显刑事司法正义与司法透明的制度设计无疑是司法进步的标志。但是，立法规定的审判公开满足不了大众和新闻媒体对案件知悉欲求的需要，更无法涵盖司法实践中案件信息在审判前已经公布于世的事实。当我们进一步追问，案件具体在何时公开？ 由谁来公开？ 不同案件究竟以何种方式公开？ 庭审之外法官是否可以对案件发表意见？ 法官能否向媒体谈论自己关于案件的看法？ 庭审公开和宣判公开指的是哪一级人民法院的庭审和宣判要公开？ 在二审法院对案件正在审判中，一审法院就案件的细节能否公开？ 对这些问题，我们发现少有可以操作的依据可循。即便是对审判公开进行了相对较为细致规定的《意见》，也不能解开我们的疑惑。

（二）司法运作失范

法律规定的不完善，必然要映射为比较混乱的现实运作。我国法律所规定的审判公开在实践中存在不少问题。

1. 形式大于实质的审判公开。首先庭审公告很不规范，很多案件没有按照法律规定进行公告，公众无从知悉案件何时开庭，就无法旁听案件审判；其次以笔者大量观察来看，未经法庭允许的记录、拍照、录音、摄像，一般会被法警与法官即刻制止。而申请对案件进行新闻报道需经级别较高的部门批准（注：最高人民法院颁布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第 23 条规定：“通过电视、互联网等媒体对人民法院公开审理案件进行直播、转播的，由高级人民法院批准后进行。”由此可见，对新闻媒体的报道，设置了较高的门槛，法院本身还是持很谨慎的态度。）。近些年公众能在电视等相关媒体上看到的“庭审直播”都是进行了相当细致的准备，并且大多属于“形象工程”，因此通过法律规定的“审判公开”这一合法、正规渠道，大众与新闻媒体往往很难获得有价值的案件信息。另外，即便是实践中各地法院推行的审判公开后的裁判文书公开，也存在不少问题。笔者通过与众多法官的交流获得了一个基本的判断：基于种种因素的考量，裁判文书公开承担的政治功能多于司法功能。哪些裁判的文书可以向社会公开，哪些不能公开，都由法院根据各个案件不同情形定夺。

2. 审判公开之外的“公开”更是混乱。在司法实践中，有些案件检察院还没有提起公诉，公安部门的相关人士出于种种考虑便接受了媒体采访；当事人为了争取对己有利的舆论环境，而“极富智慧”地向媒体透露案情；新闻媒体为了“吸引眼球”，借助其无孔不入的组织和关系网络迅速获取案件信息进行报道；诸多的案件甚至还没有判决，已经成为了民众街头巷尾的热议话题。更令人不可思议的是，一些主流媒体甚至对一些案件的有罪无罪、罪轻罪重进行公开讨论和投票表决。例如备受公众关注的许霆盗窃案，在判决还未做出时，借助报纸、电视、网络等媒介，尤其是电视和网络的传播，几乎使许霆案家喻户晓（注：这其中有很多电视台进行的关于许霆案的讨论节目，如中央电视台十二频道的《大家看法》栏目，更是请来了国内知名的刑法学专家、律师、评论家等专业人士对案件进行讨论。参看中央电视台社会与法频道（CCTV12）2008 年 3 月 1 日的《大家看法》栏目：《许霆案的法内法外》。中央电视台的这次节目是在 2008 年 1 月 14 日，广东省高院以事实不清为由将该案发回重审之后，2008 年 3 月 31 日广州市中级法院第二次公开开庭审理之前这一关键时期进行的，鉴于央视在中国新闻媒体中绝对的权威地位，我们很难说，办案法官会不受节目内容影响。在该栏目开始时主持人说：“假如有这么一台自动取款机，你取一千块钱它就给你一千块钱，但是你的账户上却只扣一块钱，遇到这样的情况，你会怎么办呢？ 有一个叫许霆的青年就碰到了这样的事情，他的选择是不停地取钱，取了 171 次，一共拿了 175000 块。他这么做的后果被一审判了无期徒刑。不过这个案子前不久又被发回重审，最终的结果还没有出来。而他那段‘荒唐’的自辩让很多原本支持他无罪的网友都倒戈了。”这段文字也是央视国际网站该栏目的内 容 简 介。具 体 请 见 http：/ /space．tv．cctv．com/act/video．jsp？videoId = VIDE1204376069652891，最后登录时间 2010 年 12 月 10 日。）。

3. 公众意见的作用力进入审判场域，成为法官无法摆脱的“案外因素”。刑事诉讼程序的完结是以案件判决生效并交付执行为标志的。在法官还没有做出判决，正在对案件材料进行梳理的过程中甚至还根本没有接触案件时，案件的部分案情即见诸媒体，实属违背法理。先通过媒体而不是法庭和案卷了解案件，这难免会对法官心证的形成产生先入为主的影响，使审判流于形式。尤其是当公众对案件的是非曲直已经形成了绝对性的倾向时，法官的裁判不可避免地要受到已经形成的社会成见的影响。而要使法官作出与公众意见相悖而忠于法律的判决，在司法实践中，至少是在中国的司法实践中，法院和法官将承受来自方方面面的巨大压力（注：这种压力既来自舆论，也可能来自上级和相关部门对压力的再下放与强化。）。更为严重的情形是，法官有时对舆论信息的接触甚至是主动的、兴奋的，[4]（P19）已经形成了审理案件先看舆论导向，见风使舵、明哲保身的不良司法“惯习”，严重侵蚀了司法的独立性。

三、案件不当公开对司法活动的消极影响

为什么法律规定的只有在审判时才能公开的案件信息在审判前就可以被公众所知悉？ 公众的意见是如何影响法官审判的？ 重压下的法官如何扮演居中裁断者的角色？

（一）案件不当公开的途径

1. 新闻的本质属性就是不断寻奇求新，发现新闻点。愈是新奇的、重大的事物愈能引起新闻媒体的关注，以迎合大众的猎奇心理。新闻媒体借助其无孔不入的组织网络可以在第一时间迅速获取案件信息。求新求奇的特点也会使新闻偏离对事实进行客观全面的报道，而放大有益于吸引眼球的细节。

2. 因为“媒体曝光”已成为很多案件最终得到解决的契机，被媒体关注过的案件也会受到司法机关的关注，这也正是人们利用了司法机关办案不得不考虑舆论压力而进行的“极富智慧”的行动选择。因此很多案件在进入司法途径解决之前就已被新闻媒体捷足先登而见诸报端了。这样一来，很可能还未被司法机关立案的案件，已经受到公众的极大关注并进行过充分讨论。但是因为新闻的视角和标准与刑事司法的判断标准之间存在差异，无疑使司法机关办案处于尴尬境地。

3. 因当事人担心法院不能严格适用法律，在法院审判的同时就同步让媒体曝光，接受媒体采访以扩大影响，争取舆论支持。这类情形往往是当事人在庭审前法院开展准备活动期间，借助媒体的强大影响力给法院施加压力，以创造舆论环境，争取有利于自己的判决。这无疑将法院置于法律和舆论的夹缝中艰难抉择。
浙江省人民政府


浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法

省政府令第19号


现发布《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》，自发布之日起施行。 　　　　　　　　　　　　

省　长　葛洪升
一九九二年三月十二日



　　第一章　总　　则
　　第一条　根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条　各市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地，可依照国家有关规定和本办法，出让和转让城镇国有土地使用权（以下简称土地使用权）。
　　土地使用权出让涉及集体所有土地的，经依法征用为国有土地后，可依照国家有关规定和本办法办理。
　　第三条　中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律、法规另有规定者外，均可依照国家有关规定和本办法，在本省通过出让、转让方式取得土地使用权，进行开发、利用、经营。
　　外商投资开发经营成片土地，按国家有关规定执行。
　　第四条　依照国家有关规定和本办法取得土地使用权的土地使用者，其合法权益受法律保护。
　　土地使用者开发、利用、经营土地的活动，应当遵守国家有关法律、法规和本省的有关规定，不得损害社会公共利益。
　　第五条　土地权属管理，由县级以上人民政府土地管理部门负责；房屋权属管理，由县级以上人民政府房产管理部门负责。
　　县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。
　　第六条　县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门依照法律、法规和省人民政府的规定，联合办理土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的各类登记事务并对房地产实行联合评估。

　　第二章　土地使用权出让
　　第七条　土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。
　　第八条　土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理、房产管理部门共同拟定方案，按照规定的审批权限报经政府批准后，由土地管理部门实施。
　　第九条　土地使用权出让应当签订出让合同。
　　土地使用权出让合同（以下简称出让合同）应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
　　第十条　土地使用权出让的审批权限如下：
　　出让耕地（包括园地、养殖水塘－－下同）三亩以下，非耕地十亩以下，由县（市）人民政府批准，报省、市（地）土地管理部门备案；
　　出让耕地三亩以上至五亩，非耕地十亩以上至二十亩，由地级市人民政府（地区行政公署）批准，报省土地管理部门备案；
　　出让耕地五亩以上至一千亩，非耕地二十亩以上至二千亩，由省土地管理部门审核，报省人民政府批准；
　　出让耕地一千亩以上，非耕地二千亩以上，由省人民政府审核，报国务院批准。
　　第十一条　土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
　　（一）居住用地七十年；
　　（二）工业用地五十年；
　　（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
　　（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；
　　（五）综合或者其他用地五十年。
　　第十二条　土地使用权出让可以采取下列方式：
　　（一）协议；
　　（二）招标；
　　（三）拍卖。
　　第十三条　土地使用权协议出让程序：
　　（一）申请使用土地者向土地所在地的市、县人民政府土地管理部门提出受让土地使用权申请，并提交下列文件：
　　（１）建设项目批准文件；
　　（２）申请用地报告书；
　　（３）申请使用土地者身份及资信证明文件；
　　（４）其他应提交的文件。
　　（二）土地管理部门在接到全部申请文件之日起三十天内给予答复，并与申请使用土地者进行具体协商。
　　（三）经协商取得协议后，土地管理部门与申请使用土地者签订出让合同。申请使用土地者按规定交付定金。
　　（四）申请使用土地者按出让合同规定缴纳土地使用权出让金，办理登记手续，领取土地使用证。
　　第十四条　 土地使用权招标出让程序：
　　（一）市、县人民政府土地管理部门发出招标公告。
　　（二）投标者购领招标文件。
　　（三）投标者按招标文件规定向土地管理部门交付投标保证金，参加投标。投标保证金不计利息。
　　（四）土地管理部门会同城市规划、建设管理、房产管理等有关部门组成评标小组，主持开标、评标和决标工作，确定中标者后，发出中标通知书。对未中标者也应书面通知，其投标保证金在决标后十天内全部退还。
　　（五）中标者在中标通知书规定的期限内，与土地管理部门签订出让合同，并按规定交付定金。投标保证金可抵充定金。
　　（六）中标者按出让合同规定缴纳土地使用权出让金，办理登记手续，领取土地使用证。
　　第十五条　土地使用权拍卖出让程序：
　　（一）市、县人民政府土地管理部门发出拍卖公告。
　　（二）竞投者购领拍卖文件。
　　（三）土地管理部门按公告规定的时间、地点公开拍卖。竞投者按规定交付竞投保证金，参加竞投。竞投保证金不计利息。
　　（四）竞投得主当场与土地管理部门签订出让合同，并按规定交付定金。竞投保证金可抵充定金。对未得者，其竞投保证金在拍卖后十天内全部退还。
　　（五）竞投得主按出让合同规定缴纳土地使用权出让金，办理登记手续，领取土地使用证。
　　第十六条　土地使用权出让前，由市、县人民政府土地管理部门按照出让方式向申请使用土地者提供下列资料和有关规定：
　　（一）出让地块的座落、四至范围、面积及地形图；
　　（二）土地的规划用途、必须投入的最低建设费用、建设项目的完成年限；
　　（三）建筑容积率、密度和净空限制等各项规划要求；
　　（四）环境保护、园林绿化、卫生防疫、交通和消防等要求；
　　（五）市政公用设施现状和建设计划或建设要求；
　　（六）地块的地面现状；
　　（七）出让的形式和年限；
　　（八）交付保证金和定金的规定；
　　（九）土地使用权出让金、土地使用金的付款方式和要求；
　　（十）出让合同标准格式；
　　（十一）有关土地使用权和地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押、终止的具体规定。
　　第十七条　出让合同必须具备下列主要内容：
　　（一）出让地块的位置、面积、用途及规划要求；
　　（二）土地使用权出让年限及土地使用权出让金、土地使用金价格；
　　（三）交付定金及缴纳土地使用权出让金、土地使用金的币种、期限和方式；
　　（四）交付出让地块的期限和方式；
　　（五）开发、利用、经营土地的方式和完成建设的期限；
　　（六）有关土地使用权和地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押前提条件的约定；
　　（七）双方其他的权利与义务；
　　（八）违约责任；
　　（九）纠纷的处理。
　　第十八条　土地使用者应在出让合同签订之日起三十天内，交付土地使用权出让金总额的百分之二十作为履行合同的定金。定金不计利息。
　　第十九条　土地使用者应在出让合同规定的期限内，缴纳全部土地使用权出让金。定金可抵充土地使用权出让金。
　　土地使用权出让金应按出让合同规定的币种支付。中华人民共和国境外受让人须用可兑换的外汇支付。
　　第二十条　土地使用者应在出让合同规定的期限内，依照规定向土地管理部门办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。
　　土地使用权的出让年限从土地使用证签发之日算起。
　　第二十一条　土地管理部门应按照出让合同规定的期限和方式，交付已出让土地使用权的地块。
　　第二十二条　土地使用者应按出让合同的规定缴纳土地使用金。土地使用金按不同地区计收，标准如下：
　　（一）杭州、宁波、温州三市的城市规划区，每年每平方米缴纳人民币零点五元至一元；
　　（二）其他区域，每年每平方米缴纳人民币零点二五元至零点五元。
　　土地使用金的具体标准，由地级市人民政府（地区行政公署）根据不同产业作出规定，报省土地管理部门备案。
　　自本办法施行之年起，土地使用金计收标准五年内不作调整。以后每三年由省人民政府视情况决定是否调整，每次调整的幅度不高于百分之三十。
　　第二十三条　土地使用金按年计收。当年土地使用期不足半年的免缴。超过半年不足一年的减半计收。土地使用金每半年缴纳一次，上半年在六月底前缴清，下半年在十二月底前缴清。
　　第二十四条　通过出让方式取得土地使用权的外商投资企业，符合下列条件之一的，按照本办法第十条规定的审批权限报经政府批准后，其土地使用金可在一定期限内给予减免：
　　（一）产品出口企业、先进技术企业和高新技术企业；
　　（二）从事开发性的农业、林业、牧业和水产养殖项目；
　　（三）从事能源、交通、市政公用事业等基础设施建设；
　　（四）从事港口码头建设的中外合资经营企业；
　　（五）属于技术密集、知识密集型的项目或外商投资额在三千万美元以上、回收投资时间长的生产性项目；
　　（六）在本省贫困山区举办的生产性企业。
　　第二十五条　土地使用者需改变出让合同规定的土地用途和规划要求的，必须事先向签订出让合同的土地管理部门提出申请，分别经土地管理部门和城市规划部门批准后，再按照有关规定，重新签订出让合同，调整土地使用权出让金，办理登记手续。

　　第三章　土地使用权的转让、出租、抵押
　　第二十六条　土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
　　土地使用权的转让必须同时具备下列条件：
　　（一）已缴清土地使用权出让金、土地使用金和税费；
　　（二）不改变出让合同规定的土地用途和规划要求；
　　（三）除土地使用权出让金外，实际投资已达出让合同规定的建设投资总额百分之二十以上；
　　（四）已实现出让合同规定的其他转让前提条件。
　　第二十七条　土地使用权转让应当签订转让合同。
　　土地使用权转让时，出让合同和登记文件中所载明的权利和义务随之转移。
　　第二十八条　土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。
　　土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让。但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
　　第二十九条　土地使用权转让价格明显低于市场价格的，土地所在地的市、县人民政府有优先受让权。
　　第三十条　土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让时，转让人和受让人应在转让合同签订之日起三十天内，按规定办理过户登记。
　　以赠与方式转让土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权时，双方应在契约订立之日起三十天内，按前款规定办理有关手续。
　　地上建筑物、其他附着物作为动产转让时，按国家和本省有关规定办理。
　　第三十一条　土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权转让时增值的，转让人应在转让合同签订之日起三十天内，按下列标准缴纳增值费：
　　（一）增值一倍以下的，缴纳增值额的百分之十。
　　（二）增值一倍以上至二倍的，缴纳增值额的百分之十五。
　　（三）增值二倍以上至三倍的，缴纳增值额的百分之二十。
　　（四）增值三倍以上的，缴纳增值额的百分之三十。
　　增值额按土地使用权及其地上建筑物、其他附属物所有权转让时的价格减去可收回成本后的余款计算。可收回的成本包括土地使用权出让金、地上建筑物、其他附着物未折旧完的残值以及开发建设投资贷款利息等。
　　可收回的成本，由土地所在地人民政府指定的部门核定。
　　第三十二条　土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权分割转让时，应经土地管理部门和房产管理部门批准，并依照本办法第三十条的规定办理过户登记手续。
　　凡属房屋预售的，须另按有关规定办理审批手续。
　　第三十三条　土地使用权转让后，需要改变出让合同规定的土地用途和规划要求的，依照本办法第二十五条的规定办理。
　　第三十四条　土地使用权及其地上建筑物、其他附着物出租时，出租人应与承租人签订租赁合同。
　　未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
　　第三十五条　土地使用权及其地上建筑物、其他附着物出租时，出租人和承租人应在租凭合同签订之日起三十天内，按规定办理租赁登记手续。
　　第三十六条　土地使用权及其地上建筑物、其他附着物抵押时，抵押人应向抵押权人提交拥有土地使用权及其地上建筑物．其他附着物的合法证件和开发经营现状报告。
　　第三十七条　土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。
　　地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。
　　第三十八条　土地使用权及其地上建筑物、其他附着物抵押时，抵押人与抵押权人应签订抵押合同。抵押人和抵押权人应在抵押合同签订之日起三十天内，按规定办理抵押登记手续。
　　第三十九条　因处分抵押财产而转移土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，当事人应按本办法第三十条的规定办理过户登记。
　　第四十条　抵押权因债务清偿或其他原因而消灭的，当事人应在清偿或消灭之日起三十天内，按规定办理注销登记手续。
　　第四十一条　通过出让转让方式取得土地使用权的土地使用者，免缴土地使用税。

　　第四章　 土地使用权的终止
　　第四十二条　　土地管理部门应在土地使用权期满前六十天，通知土地使用者按规定办理终止手续。
　　土地使用者应按时办理土地使用终止手续。
　　第四十三条　土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物即由国家依法取得。土地使用者应交还土地使用证和房屋所有权证，按规定注销登记手续。
　　土地使用者逾期不办理注销登记的，土地管理部门、房产管理部门即注销其土地使用证和房屋所有权证，并予公告。
　　第四十四条　土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应土地使用权期满前一百八十天向土地管理部门提出续期申请。获准续期后，依照国家有关规定和本办法，重新签订出让合同，缴纳土地使用权出让金，办理登记手续。
　　第四十五条　对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要必须提前收回土地使用权的，由土地管理部门依照法律程序办理，并给予相应的补偿。
　　依法提前收回土地使用的，土地管理部门应在土地使用权收回日期前一百八十天，将收回土地使用的理由、地块座落、四至范围、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。自公告规定的收回日期起，土地使用权即由国家收回，其地上建筑物、其他附着物即由国家取得。
　　第四十六条　依法提前收回土地使用权的补偿金额，由土地管理部门会同房产管理部门与土地使用者根据出让合同佘期、土地使用权出让金数额、土地使用性质、地上建筑物和其他附着物的评估价等因素，协商确定。

　　第五章　划拨土地使用权
　　第四十七条　划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。
　　前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定，缴纳土地使用税。
　　第四十八条　划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权，须符合下列条件，并经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，方可依照本办法第三章的规定转让、出租、抵押。
　　（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
　　（二）领有国有土地使用证；
　　（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
　　（四）依照本办法第二章的规定签订出让合同，按规定补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵充土地使用权出让金。
　　第四十九条　本省的公司、企业或其他经济组织将已拥有的场地使用权作为投资的一部分，与外商举办中外合资经营企业的，按国家有关规定办理，不再缴纳场地使用费。
　　第五十条　无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照国家有关规定和本办法予以出让。
　　对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照国家有关规定和本办法予以出让。
　　无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况予以适当补偿。

　　第六章　法律责任
　　第五十一条　土地使用者不按出让合同规定缴纳土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除出让合同。其交付的定金不予返还。
　　土地管理部门不按出让合同规定提供出让地块的，土地使用者有权解除出让合同。土地管理部门应双倍返还定金。
　　第五十二条　土地使用者不按期缴纳土地使用金的，除限期追缴外，从滞纳之日起每日加收滞纳数额千分之五的滞纳金。
　　第五十三条　土地使用者不按出让合同规定开发、利用、经营土地的，土地管理部门有权责令其限期纠正，直至按出让合同规定追究违约责任。
　　违反本办法规定，转让、出租、抵押土地使用权及其地上建筑物、其他附属物的，没收非法收入，限期拆除或者没收在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，并可根据情节对当事人处以相当于其非法所得百分之五十以下的罚款。对主管人员，由其所在单位或其上级机关给予行政处分。
　　第五十四条　当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级行政机关申请复议；对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。当事人也可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内直接向人民法院提起诉讼。期满不申请复议、不提起诉讼又拒不履行的，由作出处罚决定的机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。
　　第五十五条　有关土地使用权转让、出租、抵押等活动中的经济纠纷，争议双方可以根据合同规定的仲裁条款或事后达成的书面仲裁协议，提请中华人民共和国仲裁机构或其他仲裁机构仲裁；也可以依法直接向人民法院提起诉讼。

第七章　附　　则
　　第五十六条　依照国家有关规定和本办法取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。依法继承土地使用权，须按规定办理登记手续。
　　第五十七条　土地使用者应当依照国家有关法律、法规和本省有关规定纳税。
　　土地使用权出让和转让中的有关外汇事宜，依照国家外汇管理规定办理。
　　第五十八条　按本办法规定的收取的土地使用权出让金、土地使用权转让增殖费，列入财政预算，作为专项资金管理，主要用于城市建设、外商投资区建设和土地资源开发。其中百分之二十五用于造田、造地。具体办法，另行规定。
　　第五十九条　本省的公司、企业或其他经济组织将已拥有的场地使用权作为投资条件对内联营的用地管理办法，另行规定。
　　第六十条　本办法具体执行中的问题由省土地管理局负责解释。
　　第六十一条　本办法自公布之日起施行。