财政部 住房和城乡建设部


关于绿色重点小城镇试点示范的实施意见

财建〔2011〕341号


有关省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局)，住房城乡建设厅（委、局）：
　　为贯彻党的十七届五中全会精神，积极稳妥推进中国特色城镇化，促进我国小城镇健康、协调、可持续发展，财政部、住房城乡建设部决定“十二五”期间开展绿色重点小城镇试点示范，制定如下实施意见：
　　一、开展绿色重点小城镇试点示范的重要意义
　　小城镇是中国特色城镇体系中的重要环节。近年来，随着城乡经济社会发展和城镇化战略实施，我国小城镇得到了较快发展，积聚人口规模不断增加，有效促进了改善当地居民生产生活条件，推动了区域协调发展。但当前，我国小城镇建设发展中存在着在资源能源利用粗放、基础设施和公共服务配套不完善、人居生态环境治理滞后等突出问题。开展绿色重点小城镇试点示范，有利于引导城乡建设模式转型，增强节能减排能力，缓解大城市人口压力，推进城镇化可持续发展；有利于增强小城镇居住功能和公共服务功能，提高人口和经济集聚程度，统筹城乡经济社会发展；有利于增强城乡居民消费能力，加快服务业发展，促进扩大内需，推进经济结构调整。
　　二、开展绿色重点小城镇试点示范的指导思想和基本原则
　　开展绿色重点小城镇试点示范的指导思想是，深入贯彻落实科学发展观，以党的十七大和十七届三中、五中全会精神为指导，按集约节约、功能完善、宜居宜业、特色鲜明的总体要求，促进小城镇健康发展，通过加强政策扶持与引导，创建一批生态环境良好、基础设施完善、人居环境优良、管理机制健全、经济社会发展协调的绿色重点小城镇，切实为提高小城镇建设的质量和水平提供示范，为建立符合我国国情的小城镇建设发展模式积累经验。
　　根据上述指导思想，开展绿色重点小城镇试点示范要坚持以下基本原则：一是中央政策引导，试点示范带动。通过中央支持试点示范、完善评价体系、明确建设要求等，带动和引导绿色小城镇建设，克服大拆大建和贪大求洋等不良倾向。二是地方责任主体，统筹规划推进。地方政府承担小城镇建设发展的主要责任，抓好绿色重点小城镇试点示范组织实施，确保政策效果；地方政府要按照中央政策导向要求，认真修编辖区内重点镇规划，并完善配套管理机构和政策措施，予以稳步推进发展。三是加强绿色建设，夯实发展基础。推动小城镇发展，要做好完善基础设施、培育发展经济、健全公共服务体系、保障农民权益等各项工作。开展绿色重点小城镇试点示范，从加强城镇薄弱环节入手，为更好地推进其他各项工作奠定基础。四是注重机制探索，积累工作经验。推进小城镇建设发展涉及面广、工作难度大，要通过开展试点工作，检验政策效果，解决实际问题，完善制度办法，为进一步推进小城镇建设发展积累经验。
　　三、绿色重点小城镇试点示范的工作内容
　　（一）设立评价体系，明确目标任务。建立绿色重点小城镇评价指标体系，对人均建设用地、污水处理率、绿化面积、垃圾无害化处理率等指标实行量化考核。根据东、中、西部区域的不同，评价指标将有所区别。试点示范镇要根据评价指标相应明确有效利用土地和其它资源、合理布局建设用地、加强生态环境建设、改善居住环境、增强基础设施和公共服务覆盖能力、引导产业和人口有序集聚等方面的目标和任务。
　　（二）探索建设模式，体现特色发展。根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源和环境基础，分类探索小城镇建设发展模式。要保持地方和小城镇特色、保护历史街区与历史建筑、避免千篇一律。大城市郊区及城镇密集地区试点镇，要积极探索城乡基础设施共建共享、融入城市发展的有效途径；历史文化及旅游景观的特色试点镇，要在挖掘资源优势、统筹保护和开发方面形成好的机制与办法；位于中西部及农村地区的试点镇，要在增强产业聚集功能与综合承载能力，更好地发挥“以城带乡”作用方面积累经验。
　　（三）完善规划编制，落实建设任务。根据试点示范目标任务及发展模式，编制完善绿色重点小城镇总体规划和各专项规划。试点示范镇建设要把改善人居环境、增强居住功能与公共服务功能作为主要任务，统筹安排基础设施、公共服务及其他类相关建设。制订实施方案，要细化建设任务，提出重点建设项目规模、施工方案、实施进度和资金安排，把规划建设要求落到实处。
　　（四）突出绿色生态，保证重点工程。试点示范镇要切实增强节能减排能力，重点开展以下绿色生态设施建设，一是污水和垃圾处理等环境建设项目；二是太阳能及浅层地能可再生能源建筑应用、既有居住建筑节能改造建设项目；三是商贸流通设施、镇内道路、园林绿化及供排水设施等基础设施建设项目。
　　（五）落实县级责任，统筹项目建设。试点示范镇所在县级人民政府对推进绿色重点镇负总责，按照实施方案，统筹推进各类项目建设。要落实规划建设管理和项目质量安全责任，确保工程建设质量；积极筹措资金，将更多的政策资源向绿色重点小城镇倾斜；切实抓好工作进度，积极稳妥地推进绿色重点小城镇的建设。
　　四、绿色重点小城镇试点示范的支持政策
　　（一）财政支持政策。中央财政利用现有的资金渠道支持试点示范镇建设发展，在符合相关管理办法规定的前提下，城镇污水管网建设、建筑节能、可再生能源建筑应用、商贸流通服务业发展等专项资金向绿色重点小城镇倾斜，支持绿色重点小城镇开展相关工作，完成相应建设任务。地方财政也要切实加大投入，与中央财政资金形成合力，更好地支持绿色重点小城镇的建设发展。
　　（二）城乡建设政策。住房城乡建设部将试点示范镇纳入项目带动规划一体化实施试点，加强保障性住房和农村危房改造的支持力度。地方各级住房城乡建设部门要整合现有各类支持小城镇建设的项目和资金，向试点示范镇倾斜。
　　五、绿色重点小城镇试点示范的组织实施
　　（一）循序渐进、逐步推开。2011年将率先在部分积极性高、工作基础好的省份选择少量试点示范镇，并在试点过程中不断完善有关政策，待取得经验后，逐步扩大政策实施范围。2011年试点申报组织工作另行通知。
　　（二）加强指导，协同推动。财政部、住房城乡建设部组织专家组对试点示范镇规划修编、实施方案编制、工程质量控制、绩效考核评估等全过程予以指导。地方财政、住房城乡建设部门也要及时协调解决试点过程中的问题，联合有关部门协同推进试点实施。
　　（三）绩效评价，加强监督。将绿色重点小城镇试点纳入财政绩效考评范围和重点镇动态考核范围，建立健全评价指标体系，对工作开展较好、试点效果突出的试点示范镇加大支持力度，并作为示范样板予以推广。切实加强监督检查，提高财政资金使用效率，确保建设项目实施效果。
　　绿色重点小城镇试点示范工作要求高、任务重。地方各级财政、住房城乡建设部门要根据以上实施意见，制订推进绿色重点小城镇试点示范工作的具体办法。试点示范工作开展的情况，及时向财政部、住房城乡建设部报告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国财政部　　　 　　 　　 　　 　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年六月三日

在上个世纪90年代,为了应对大量的司法不公案件,经皇家司法委员会提案，英国设立一个专门的“非政府部门的公共机构”，即刑事案件复查委员会（CCRC）。该机构对于刑事案件的复查是一种上诉权耗尽后的再审机制。在这之前，内务部（Home Office）负责将治安法院和刑事法院定罪或量刑存有错误的案件移送给上诉法院重新审理。然而，内务大臣不愿意干预司法独立，亦不享有侦查权，无法独立收集、调查证据，造成了大量案件无法得以及时、公正的审理。为了保证刑事判决的安全性和量刑的恰当性，增强公众对于刑事司法的信心，议会专门设立了特殊的救济机构CCRC，接管内务部向上诉法院移送案件的职能，以决定案件判定后是否应当重新审理。为了更好的介绍CCRC复查案件的流程，笔者举例如下：1990年3月19日晚上，在英国纽卡斯尔,罗约在家中看电视时被枪杀。前工程师亚当斯因涉嫌该谋杀案被警察拘捕、检察官起诉至纽卡斯尔刑事法庭。1993年5月18日,陪审团在对案件审理之后,一致通过被告亚当斯谋杀罪成立的判决,根据此项判决,法官对他作出终身监禁的量刑。被告亚当斯向上诉法院刑事审判庭提出了五条上诉理由，1997年1月始，法庭听审了该上诉案件，于1998年1月16日认定所有的这些理由不予成立，驳回了该上诉。

1998年6月20日，亚当斯根据《1995年刑事上诉法案》第9条，向刑事案件复查委员会（Criminal Cases Review Commission,以下简称CCRC）申请复查该案件。刑事案件复查委员会作了详细调查，并于2005年9月27日制作了案件移送的理由陈述书，将案件发还给上诉法院。该陈述书共有四项理由：（1）辩护律师没有彻底审查现有的有利于被告的材料，也没有指出控方证据之间明显存在的矛盾,不合格的辩护导致了被告无法获得公平的审理；（2）控方没有作出实质性的证据开示,很多有利于被告的证据故意向辩方隐瞒；（3）法官在对陪审团裁决前总结指示时发生过错，作出了不利于被告的引导；（4）陪审团非法采纳了被告不良品格的证据。上诉法院认定各种失误累积起来，足以使得判决不安全(unsafe)，因此于2007年1月撤销了对于被告的有罪判决。下面笔者评析它的现实运行状况，并探讨对我国刑事案件再审启动程序的借鉴价值。

一、复查程序

根据英国《1995年刑事上诉法案》的规定，CCRC复查程序如下:（1）受理，被告及其他相关当事人认为生效判决不安全(unsafe)或者量刑不恰当，可以向CCRC申请移送上诉法院再审，CCRC办案组审查案件是否符合上诉的要求,由负责人员决定是否受理案件。CCRC也可以在没有当事人申请的情况自行决定受理案件。（2）调查，CCRC案件负责人自行或者委托本机构外的侦查人员对案件作出必要的调查，通过各种途径自由收集新的观点和证据。（3）决定，CCRC成员对案件全面审查，彼此之间交换信息和意见，如果认为原定罪量刑没有错误，就作出不予移送上诉法院的临时决定书，告知申请人及其律师结果和理由，并且允许其作进一步评论，如果他们没有作出评论或者评论没有实质性内容，办案组就作出不予移送的最终决定书；如果CCRC认为案件确有错误，应向上诉法院出具案件移送的理由陈述书，同时抄送给每一个与案件相关的主体。

二、运行状况

尽管作为一项增设的机制，CCRC纠正司法不公的能力受到上诉法院对于自身权力解释的约束，这种角色也同时受到中央政府经费支持不足的限制，它仍然是英国刑事司法领域近二十年来最受赞誉的举措。CCRC的成员由首相提名,女王任命,保证了办案时不受外界因素不正当的干扰。CCRC仅对议会负责，独立行使职权，它与涉案当事人没有先前的利害关系，能够对申诉案件保持最大限度的超然和客观态度。它的成员中至少有三分之一具有10年以上律师从业经历，至少有三分之二具有刑事司法从业经验。CCRC在调查和侦查案件时极其专业和认真，它的出现使得警察腐败和渎职现象大为减少。CCRC只有当认为定罪或量刑确有可能不应当维持时，才可以将案件移送给上诉法院。如果申请人在原审判决后没有上诉，他的再审申请只有在例外的情况下才会被CCRC受理。不仅如此，再审申请往往在出现新的证据或者论证的情况下才可能被CCRC接受。自1997年CCRC成立以来，共有11000份复查申请提交CCRC，移送上诉法院的只有420个案件（只有4%的移送率）。在这样审慎判断的情况下，CCRC的移送案件成功率达到70%。

三、借鉴价值

我国刑事诉讼法规定了原审法院和上级法院有权主动提起再审程序。这造成了法院超出审判职能的范围行使了一定的主动调查的权力。笔者认为，为了保证再审程序启动的公正、实现我国刑事诉讼法修正案保护人权的原则，除了要取消原审法院的主动提起再审的权力，保留上级法院和检察院的审判监督权，还有必要借鉴英国的经验，设置不低于上诉法院级别的独立、中立的刑事案件审查委员会。该专门委员会拥有对当事人申诉的审查权、刑事再审的启动权和案件的调查权，它直接向该级人民代表大会负责。成员具有专业性和广泛性，主要包括法官、检察官、公安干警、鉴定人、刑辩律师、刑事法学研究人员等，从而保证相关的各种专业技术问题有专人负责处理。

与英国刑事再审的例外型规定相比，我国刑事再审则存在当事人到处、反复申诉现象，破坏生效裁判的既判力，降低了刑事司法机关的工作效率，削弱了它们的权威性，影响了社会的稳定。我国可借鉴英国的相关规定，只有当判决不安全时，即严重错误或者程序不公时，才启动刑事再审。再审的决定应当附具体详细的理由，这样有助于化解申诉人的不满情绪，减少缠诉、上访等法制外救济，从而维护社会治安稳定。


（作者单位：北京师范大学刑事法律科学研究院）