加强立法建设 提高立法质量

祁志红 满都拉


加强立法建设、提高立法质量是党的十五大提出来的，党的十六大进一步做了强调，党的十五大和十六大报告当中都明确提出：加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。在二十多年以前，我们国家法律空白较多，当时要解决的问题是无法可依的问题，所以当时邓小平同志就提出“现在的问题是法律不完备，现在的主要任务要加快立法”。当时提出的指导方针是“有比没有好，快搞比慢搞好”，这对解决当时法律空白问题是一个重要的工作。1979年我国人大开始大规模立法以来，经过二十多年时间，我们国家的法制建设取得了巨大成就，初步形成了以宪法为核心、以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例在内的中国特色的社会主义法律体系。与此同时的一个非常重要的问题是要提高立法质量，使新制定的法律和要修改的法律都达到高质量，使我国法律成为好法、良法，起到依法治国、兴邦建业的作用。如何提高立法质量，涉及到国家的立法机制，涉及到国家、地方立法部门的立法意识和组织方式，也涉及到现代立法的技术能力。然而最核心的一条是能否体现三个代表的精神，做到立法为公，立法为民。目前国家立法机构根据我国的国情在不同的领域和部门已经开始了提高立法质量的探索和实践，下面结合我国目前的立法实践，对提高立法质量的途径做一些粗浅的探讨。
1、加强立法前的调研论证工作，确定立法的必要性。立法的一条基本原则就是根据具体情况和实际需要的原则，这项原则是实事求是思想路线在立法工作中的体现，是立法的根据、基础和灵魂，是地方立法工作的出发点和归宿。为了保证立法活动从起步就具有民主化、制度化和科学化，必须以科学、认真、严谨的态度做好立法前的调研论证工作。立法调研必须注意立足于国情和社会的现状、发展走向，针带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于适用，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况、实际需要的统一。只有如此方能使所立之法规促进经济的发展，促进社会稳定，促进民主政治建设；要善于抓主要矛盾，立法要解决什么问题，必须在实际调查研究中得出结论；要注意从全局看问题，把调查出的主要矛盾放在全局进行衡量，看是否是关系全局的问题，要特别关注和深入研究解决好事关全局的现实问题。
2、增强立法的审议力度，保证立法的质量 。几年来全国人大十分重视立法质量，也采取了一系列措施。过去人大常委会通过法律案，基本上一审就过，即当次会议就通过了。到了六届全国人大改成了两审，第一次提交审议的时候由提案单位来做说明，进行初步审议，根据审议当中提出的意见，向有关部门和基层的人民群众广泛地听取意见，根据他们的意见和审议当中提出来的一些重要的意见进行修改，再提交二审，二审再通过。2000年通过《立法法》的时候，又总结前几届人大常委会立法的实践经验，确定全国人大常委会审议法律案实行三审制：第一审听取提案单位的说明进行初步审议，第二审广泛征求意见，根据审议的意见作出初步的修改，由法律委员会向全国人大常委会做修改情况的说明，而且提交一个修改法，由常委会再进行二审，二审以后就一些比较关键的问题、争论比较大的问题再进行协调修改和征求意见，到第三审的时候，由法律委员会在统一审议的基础上向常委会做审议结果的报告，再进行三审。三审的过程中还要进行一些修改，经过充分发扬民主和反复修改后，通过的法律议案质量就会明显提高。
　　目前全国人大常委会对法律案进行审议采取了三审制，但是有些法律法规（特别是地方性的法律法规）还需要四审和五审，才能适应需要和切合实际。实践中有些法律案涉及的问题比较复杂，有些地方性的法规因为涉及面小而忽视了其公正性和适用性，所以对这类法律法规就有必要进行四审甚至五审。比如我国在《证券法》的起草、审议和制定工作中，前后跨越了三届人大，从七届人大最后一次常委会提出来做说明进行审议，一直到九届人大才最后通过，中间还隔了一个八届人大，经过五年的时间一共进行了五次审议才通过。2003年通过的九部法律里面有六部法律是三审，有三部法律是四审，但多次审议的法律，特别是地方性的法律法规所占的比例还不高，所以实施后产生的问题较多。随着我国政治经济形势的发展需要，加强审查的次数和提高立法实施的速度要有机的结合在一起。审查阶段是保证立法质量的关键，同时还要向前延伸----解决提案质量和审议能力的问题。
3、提高人们对法律的认知度，促进立法质量的提高。立法质量与人们对法律的认知有关。有些法律由于人们对他的了解程度或关心程度不够，至于法律的适用及立法的质量如何人们并不关心，因此这些法律的质量如何并没有人在意。比如宪法，在实施过程当中，人们感觉宪法好象离自己很远，原因就在于它规定的都是国家根本制度、基本制度的内容，那么法律要调整的是人的行为，行为和制度中间有很多的环节。所以觉得与自己的关系并不大，在这个意义上，有人把宪法相对于个人来讲就是“闲法”，就是闲置起来的法。还有一种现象，叫做“法律效率的倒置”，宪法的效率本来是最高的，但是宪法的效率在一般人看来不如基本法，基本法的效率似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法规或者地方性法规，法规好象又不如某种文件，而某种文件又不如领导的直接批示，批示又不如领导直接交办，这些问题被称之为效率的倒置。立法质量的提高必须有人民群众的广泛关注和参与，才能的到保证，以往制定的法律法规中，出台很长一段时间并未被人们知道，等到用到时才发现制定的与实际需要相差甚远。　
4、立法质量需要专业团队的保障。立法工作是一个高层的决策的过程，需要立法者和参与立法的工作人员具有非常高的政治理论水平和政策水平，对社会实务有非常精深的一些知识。立法者的思想方法必须是实事求是的，才能够真正地使制定的法律，也就是对人民的行为所作出的规则能够非常正确、准确地来反映客观的事情。只有这样，这个法才能够行得通，才能符合规律。所以，这就需要立法工作要吸收各方面的人才。在全国人大常委会的组成中，很多代表是原来在党政一线各个方面工作的老同志，他们有长期的实践工作经验，有非常长的领导工作经验。还有各界的代表，包括科学家、教育家、艺术家及来自基层一线的同志。
　　立法有它的特殊性，反映的客观实际要符合法律的规律，要运用法言法语，而且这里面的很多关系都要符合法律的特定要求。立法要听取法律专家的意见，在人大常委会组成人员中，包括法律委员会和其他的专门委员会里，要有专门学法律专家，有从事法律工作的人。立法是涉及领域广泛，专业性较强的工作，对每部法规涉及的专业知识，从事立法工作的人员很难做到门门精通。因此，在法律法规起草、论证和审议过程中，都要有专家参加，通过召开由该法律法规涉及的专业人员、法律专家甚至语言文字方面的专业人员参加的论证会，共同进行论证。为了做到这一点，需要建立立法人才库和咨询联络网，掌握一大批各个方面的专业人员，必要时，可以请他们提前介入，负责专业知识的咨询，实际上可以说是请专家帮助把好法律法规所涉及的专门知识的准确性这一关。
5、通过立法听证，保证立法的针对性和可操作性。立法过程从根本上说是发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。法律（特别是地方性的法规）草案进入审议程序后，对涉及经济、社会发展重大问题的，对公民、法人和其他组织权利和义务或者对公共利益有重大影响的，设置行政处罚、行政强制措施以及行政许可较多的，涉及调整不同群体之间利益关系的，可以根据情况通过一定的程序，采取召开立法听证会或者登报公示的办法，广泛听取意见。目前，一些地方已经这样做了，并且收到了好的效果。对公民参与立法的问题，美国法律学者科恩提出：我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。如果法律是公正的，我可以引以为荣；如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力。所以，在立法之前倾听各方面的意见，是保证立法质量和法律实施的重要因素。有了相关群体的参与，对参与结果的尊重、对参与制定法律的服从也就成了相关群体应有的、默认的义务。 立法听证对于提高立法质量的意义主要就在于它所体现出的“立法程序的过程价值”，因为强调立法程序的过程价值，首先意味着实现开放性的平等参与，使各种利益都有被告知和陈述意见的机会，使法律贴合民意。 实践证明，通过立法听证过程而最终产生的法律法规，与原来的草案相比，都有了较大的变化。如2000年9月1日石家庄市人大组织的《石家庄市民心河管理条例（草案）》听证会上，参与的15位公民提出意见建议28条，其中10余条在修改中被采纳。南京市人大在举行《城市公共汽车出租汽车客运管理条例（草案）》立法听证会时，共有42人参加了听证会，提出了涉及10个方面的57条意见和建议，其中26条意见和建议被采纳。深圳市人大在举行《深圳经济特区机动车停放管理条例（草案）》听证会时，参加人员达100余人，根据听证会上提出的建议，草案被修改了80多处。这说明，立法听证是使民意得以表达的有效途径。通过立法听证等方式来最大限度地吸纳民意和民智，可以使立法者从不同的角度和层面弄清楚法规调整对象的真实情况，更有效的调整各种利益关系。可以说群众参与度的大小，在某种意义上决定该法律法规今后的执行效果。同时，公民的参与还能够扩大法律法规草案的社会知晓度，为政府与公民之间形成良性的互动关系，为提高立法质量提供制度性保障。在此要特别强调在开展公示活动中，要重视发挥市、县人大的作用，调动和发挥他们参与立法的积极性，通过他们深入调查，摸准情况，廓清具体情况和实际需要。在立法听证时，要让冲突的利益各方充分陈述意见，要注意各种利益的均衡，能够使所立之法为利益冲突的各方所能接受并能实行。另外，一些省市还通过设立固定的立法联系点，组织固定的人员对每一部法规草案提出修改意见，对立法质量的提高起到了较好效果。





辽宁省葫芦岛市人民政府办公室


葫政办发〔2005〕61号 关于印发葫芦岛市农村经济委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知



各县（市）区人民政府,市政府各部门：
　　《葫芦岛市农村经济委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市机构编制委员会办公室审核，并经市政府批准，现予印发。

　　　　　　　　　　　　二00五年六月十二日
葫芦岛市农村经济委员会职能配置内设机构和人员编制规定
　　根据《中共辽宁省委
辽宁省人民政府关于印发〈葫芦岛市人民政府机构改革方案〉的通知》（辽委〔2004〕25号）和市委、市政府决定，将市农村经济发展局改组为市农村经济委员会，县（处）级建制。葫芦岛市农村经济委员会（以下简称市农委）是主管全市农业和农村经济发展及对农业农村工作综合协调的市政府工作部门。
　　一、 主要职责
　　（一）贯彻执行国家和省有关农业和农村工作的方针、政策、法律、法规；研究拟定全市农业和农村经济发展规划、农业开发规划，并组织实施。
　　（二）贯彻农业产业政策，指导农业产业结构调整、农业资源的合理配置和农产品品质的改善；提出有关农产品流通、农村信贷、税收及农业财政补贴的政策性建议；参与全市农村政策的研究；起草种植业、农垦等农业产业法规的实施意见。
　　（三）研究提出深化农村经济体制改革意见；指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设；稳定和完善农村基本经营制度、政策，调节农村经济利益关系，指导、监督减轻农民负担和耕地使用权流转工作。
　　（四）研究制定全市农业产业化经营方针政策及大宗农产品市场体系建设发展规划，促进农业产前、产中、产后一体化；组织、协调菜篮子工程和农业生产资料市场体系建设；预测并发布农业各行业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息。
　　（五）负责全市农业资料区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、农村可再生能源的开发利用及农业生物物种资源的保护和管理。
　　（六）制定农业科研、教育、技术推广及其队伍建设的发展规划和有关政策，实施科教兴农战略；组织重大科研和技术推广项目的遴选及实施；指导农业教育和农业职业技能开发工作。
　　（七）按照国家和省制定的农业各产业技术标准，组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；指导种子、农药、化肥等农业投入品的质量监测、鉴定和执法监督管理工作。
　　（八）制定农垦经济规划、政策和经济体制改革方案并监督实施。
　　（九）承办市政府有关农业方面的涉外事务，组织有关国际经济、技术交流与合作。
　　（十）负责综合协调农业和农村工作，组织制定有关农业和农村工作政策；负责全市农业和农村经济的调查研究和综合分析，提供相关信息数据；研究提出我市涉及“三农”问题的政策、措施；负责市政府有关“三农”工作的督办和落实。
　　（十一）负责贯彻国家、省有关农机工作的法律、法规和农机行业规范、技术标准，管理和指导全市农机工作。
　　（十二）根据规定管理葫芦岛市果蚕管理总站。
　　（十三）承办市政府交办的其他事项。
　　二、内设机构
　　根据上述职责，市农委设9个职能科（室）
　　（一）办公室（政策法规科）协助局领导处理日常工作，协调机关政务工作；承办会议的组织、文电、政务信息、新闻宣传、保密、信访、文书档案、保卫等工作；拟定局机关规章制度并组织实施；负责涉农法律、法规的监督检查；指导农业行政执法体系建设和农业法制宣传教育；承担农业行政复议工作；负责农业统计证书的管理。
　　（二）政治部（人事科）
负责局党委日常工作；负责局机关和局属单位的人事、机构编制、劳动工资和养老保险等项工作；拟定全市农业技术推广队伍建设规划；负责全市农民技术人员职称评审和农业系统特有工种职业技能鉴定工作；负责全市农业系统劳动模范评选及日常管理工作；负责局属单位离退休干部管理与服务工作。
　　（三）计划财务科拟定农业开发项目及工程建设的计划（规划）并监督实施；承办重大农业建设项目的审核和扶持具有示范效应的产业化项目的工作；研究提出有关农业经济发展的财政、税收、信贷、保险和主要农产品、重要农业生产资料方面的政策、建议；管理局管各项资金；指导农业有关行业和直属单位的财务管理，监督直属单位的国有资产管理。
　　（四）农村经济管理科
研究提出深化农村体制改革意见，提出我市涉及“三农”问题的政策、措施；研究提出稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制的意见；指导农业社会化服务体系建设；指导乡村集体经济组织的建设、财务会计、资产管理和审计；指导农村土地承包、耕地使用权流转和承包合同管理等工作；组织对农村经济收支情况的监测；负责监督减轻农民负担工作；指导农民专业合作经济组织建设。
　　（五）农业科（农机管理科、绿色食品办公室）研究提出种植业发展规划和重大技术措施；指导种植业结构布局的调整；参与提出耕地保护、补偿与改良的政策措施；指导救灾备荒种子、化肥等生产资料的储备和调拨；指导化肥、农药、种子等产品的质量监察、检验、登记工作；指导种子及其资源的品种审定和进出口审查工作；监督实施有关植物检疫的法规和标准，组织农业植物内检工作；贯彻国家和省有关绿色食品的法规和政策，制定绿色食品长远发展规划；指导绿色食品生产基地建设；负责绿色食品开发、产品认证、食品标识和标准认定工作；指导农产品无公害生产；负责贯彻国家、省有关农机的法律、法规和农机行业规范、技术标准，指导全市农机管理服务体系建设及农业机械化生产；负责拟定全市农业机械化发展规划并组织实施；指导农机修造、供油和维修网络建设；指导农机科研技术开发，推广应用工作；负责农机新机具、新技术、新成果的引进鉴定与推广工作。
　　（六）科技教育科拟定全市农业科技、教育发展规划；承办实施科教兴农战略工作；承办重大科研和推广项目的遴选及实施工作；管理科技成果；组织农业新品种保护工作；指导农业和农民教育工作；负责农业实用技术培训工作；承办农用土地开发、利用和农业生物物种资源保护和管理的协调监督工作；指导农村可再生能源综合开发与利用，促进生态农业建设和农业可持续发展。
　　（七）农业产业化办公室（市场信息科）研究拟定、实施全市农业和农村产业政策；指导农业和农村产业结构的合理调整；提出大宗农产品和重要农业生产资料的流通及价格政策建议，促进农业产前、产中、产后服务一体化；组织、协调菜篮子工程建设；拟定全市农产品市场信息体系建设规划并组织实施；预测并发布农业各行业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息和农情信息；指导农业各行业信息系统建设；负责涉农外经、外事工作。
　　（八）综合科负责综合协调农业和农村工作，组织制定有关农业和农村工作政策；负责全市农业和农村工作的调查研究和综合分析，提供相关信息数据；参与编制农业和农村经济发展计划；参与市委、市政府有关农业和农村工作会议的文稿起草和会务工作；负责全局综合性报告、文件的起草工作；负责市政府涉及“三农”工作的督办和落实。
　　（九）农垦科
负责对农垦企业的指导、服务、管理、监督工作，负责制定农垦发展规划、农垦区社会经济状况统计、财务决算、项目报审、生产规划指导；指导农垦经济体制改革；负责农垦农业产业化龙头项目立项；指导农垦系统调整农业产业结构，改善农垦经济结构和产业结构，提高农垦经济效益；指导农垦系统对外开放和招商引资工作；推进科技兴垦；协调农垦企业对外关系。
　　三、人员编制和领导职数
　　市农村经济委员会机关行政编制31名，老干部服务人员编制2名，工勤人员编制3名。其中：主任职数1名、副主任职数3名；纪检书记职数1名；职能科（室）科长（主任）职数9名，副科长（副主任）职数1名。