广东省清远市人民政府办公室


印发清远市区闲置土地处置办法的通知

清府办〔2012〕30号


各市、县、自治县、市辖区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《清远市区闲置土地置办法》业经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照施行。









二Ｏ一二年四月十八日







清远市区闲置土地处置办法



第一章 总 则

第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、国土资源部《闲置土地处置办法》、《广东省人民政府关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》及有关法律、法规、规章及国务院、省政府的文件，结合本市实际，制定本办法。

第二条 清远市市区范围内的闲置土地的调查、认定、处置和利用，适用本办法。

第三条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。

具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未约定、规定动工开发建设日期，自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额（不含土地取得成本）占总投资额不足25%（不含土地取得成本），且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

第四条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循盘活存量、以用为先、依法处置、信息公开的原则。

第五条 市国土资源局在市人民政府的领导下，负责市区闲置土地的调查、认定和处置工作。

市发展和改革局、财政局、住房和建设局、城乡规划局、农业局、土地开发储备局、林业局、园林处以及经济开发区、清城区等相关单位要按照各自职责协助本办法的实施。

闲置土地所在地的镇人民政府、街道办事处应当协助做好闲置土地的调查处置工作，并协助农业、林业和园林行政管理部门对复耕、复绿的闲置土地及复耕、复绿状况进行检查监督。

第六条 市国土资源局应当建立闲置土地监督检查制度，及时发现和预防新的闲置土地发生，跟踪监管闲置土地处置利用情况。

单位和个人可以对闲置土地进行举报和反映情况，了解闲置土地处置进展。

第七条 行政执法主体作出影响行政管理相对人、利害关系人权益或者增加其义务的行政执法决定时，应当按照法定程序进行。

行政执法主体作出影响行政管理相对人、利害关系人权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知行政执法决定的事实、理由和依据，并且给予其陈述申辩的机会；作出行政执法决定时，应当依法告知行政复议或者行政诉讼的权利、期限和途径。



第二章 调查和认定

第八条 市国土资源局在监督检查中发现单位或者个人涉嫌闲置土地的，应当及时调查核实。必要时，可以采取下列调查措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；

（四）要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。

第九条 土地使用者应当配合调查，按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第十条 经调查核实，土地使用者的行为符合本办法第三条规定，构成闲置土地的，市国土资源局下达《责令限期动工通知书》，督促土地使用者及时纠正。土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，应当在3个月内动工开发建设。

第十一条 《责令限期动工通知书》应当载明下列事项：

（一）土地使用者的姓名或者名称、地址；

（二）相关土地的基本情况；

（三）构成土地闲置的事实、依据和责任；

（四）限期动工时间；

（五）其他要求纠正事项。

第十二条 有下列情形之一，属于因市政府、市政府有关部门以及经济开发区管委会、清城区人民政府的行为造成动工延迟的，土地使用者应当在接到《责令限期动工通知书》15日内，向市国土资源局说明闲置的原因并举证。经审查属实的，市国土资源局应当在30日内向土地使用者出具书面证明材料。

（一）因政府调整城乡规划，造成土地使用者不能按国有建设用地有偿合同和划拨决定书约定的用途、规划和建设条件开发的；

（二）因政府未按国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定的期限、条件将出让宗地交付给受让人，致使项目不具备动工开发建设条件的；

（三）因政府供应土地存在权利不清，致使土地使用者无法动工开发建设的；

（四）因国家政策要求，需对约定的规划和建设条件进行修改，致使土地使用者动工开发延迟的；

（五）因政府提出停止动工的，但因土地使用者违法行为导致的除外；

（六）因政府其他行为，致使土地使用者动工开发延迟的。

因政府原因造成的闲置土地，由市政府有关部门以及经济开发区管委会、清城区人民政府出具证明材料，并经市人民政府审核认定。

第十三条 因不可抗力、司法查封、诉讼、仲裁或者军事管制、文物保护、政府原因引发民事纠纷等原因导致无法按原来约定、规定的期限动工开发建设的，依照本办法第十二条规定办理。

第十四条 土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，未在规定期限内动工纠正和提出证明材料的，市国土资源局应当向土地使用者下达《闲置土地认定通知书》。

第十五条 《闲置土地认定通知书》应当载明下列事项：

（一）土地使用者的姓名或者名称、地址；

（二）相关土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据及原因；

（四）其他需要说明的事项。

第十六条 《闲置土地认定通知书》下达后，市国土资源局应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、土地使用者名称、闲置时间等信息；属于政府行为导致的，应当同时公开闲置原因。

闲置土地在没有合理利用或者依法收回前，相关信息应当长期公示。



第三章 处置和利用

第十七条 《闲置土地认定通知书》下达后，市国土资源局应当与土地使用者协商，共同拟订闲置土地处置方案，报市人民政府批准后组织实施。

闲置土地设有抵押权或者被司法机关采取查封等限制土地权利措施的，市国土资源局应当书面通知相关抵押权人参与闲置土地处置方案的拟订工作，并征求有关司法机关的意见。

第十八条 市国土资源局与土地使用者协商达成一致的，闲置土地处置方案可以选择下列方式：

（一）延长动工开发建设期限。市国土资源局与用地单位签订补充协议，重新按规定约定动工、竣工期限和违约责任。延长动工期限最长不得超过1年。在约定的期限届满后继续闲置的，应当无偿收回土地使用权（政府原因造成除外）；

（二）改变土地用途。市国土资源局根据规划设计条件,按新用途重新办理相关用地手续，并按新用途核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。改变用途后的土地使用年限可按国家有关规定的最高年限重新确定，其起始日期以签订补充土地出让合同时间计起，其开竣工时间按国家有关规定重新确定；

（三）协议有偿收回国有建设用地使用权。协议收回的，对土地使用权人可进行适当补偿。

土地使用权人取得土地使用权时的土地价格低于基准地价60%的，按基准地价的60%补偿。

土地使用权人取得土地使用权时的土地价格高于基准地价60%的，按土地取得价格的80%补偿。

（四）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划调整造成闲置的，可以为土地使用者置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。置换土地可以按规定采取协议方式出让。

（五）经协商一致的其它方式。

第十九条 市国土资源局与土地使用者协商未能就处置方式达成一致的，按照下列方式处理：

（一）土地闲置满1年未满2年的，由市国土资源局报经市人民政府批准后，向土地使用者下达《征缴土地闲置费决定书》，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；无划拨土地价款的，按划拨土地时土地使用权价格的20%计收土地闲置费。

土地使用者应当在缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费。用地单位逾期不缴纳土地闲置费的，自逾期之日起，按日加收应缴土地闲置费总额1‰的滞纳金。

（二）未动工开发建设，土地闲置满2年的，由市国土资源局按照《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条的规定，报经市人民政府批准后，向土地使用者下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第二十条 对因本办法第十二条、第十三条规定情形造成的闲置土地，市国土资源局应当与土地使用者协商达成一致后，按本办法第十七条规定程序处置。处置方式可以采取本办法第十八条规定的方式。

第二十一条 市国土资源局在按照本办法第十九条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知土地使用者有申请听证的权利。土地使用者要求举行听证的，应当按照《国土资源听证规定》的规定依法组织听证。

第二十二条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括以下内容：

（一）土地使用者的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期。

第二十三条 土地使用者应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起15日内，按规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到市国土资源局办理土地使用权注销登记，交回土地证书。土地使用者不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十四条 土地使用者逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市国土资源局可以采取下列措施：

（一）逾期不办理土地使用权注销登记，不交回土地证书的，直接公告注销土地使用权登记和土地证书；

（二）申请人民法院强制执行。

第二十五条 市国土资源局在制定土地利用总体规划、安排土地利用年度计划、国有建设用地供应计划时，应当根据本行政区域内闲置土地的状况以及各项建设对土地的需求，优先安排闲置土地。

用地单位或者个人能够使用闲置土地的，应当优先使用闲置土地。

第二十六条 对依法收回的闲置土地，可以采取以下方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的土地使用者开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市国土资源局委托有关单位组织恢复耕种。

第二十七条 对协议有偿收回国有建设用地使用权的，原则上以成本价收回。

第二十八条 以划拨方式取得土地使用权的国家机关、人民团体、国有企事业单位及公益事业单位的闲置土地，原则上作无偿收回处理。

第二十九条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记。



第四章 预防和监管

第三十条 农用地转用经批准后，征地实施主体必须在2年内实施具体征地行为；已经完成征地的，必须在2年内供地。土地供应前，土地开发储备局、清城区人民政府、经济开发区管委会应对拟供应土地进行必要的前期开发和按时交地，市国土资源局做到“净地”出让。交地时，土地开发储备局、清城区人民政府、经济开发区管委会应与用地单位签订交地单，并应抄送市国土资源局备案。

对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的，国有土地使用权不得出让。

第三十一条 国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。土地使用者应当按照要求向市国土资源局申报项目开工、竣工等情况，在现场挂牌公示项目开工、竣工时间和土地开发利用标准。

第三十二条 市国土资源局应当将土地使用者闲置土地的信息提供给金融等部门，纳入相关部门的信用信息基础数据库。

在闲置土地处置完毕前，市国土资源局不得受理该土地使用者新的用地申请和被认定为闲置土地的转让、出租、抵押。

第三十三条 市城乡规划局要根据城市规划的要求对拟出让地块及时出具规划设计条件，规划设计条件内容要全面完整。对于因城市规划调整，造成用地单位无法报建的，应按修改后的规划及时为用地单位出具新的规划设计条件。



第五章 法律保障

第三十四条 土地使用者违反本办法第十九条规定，拒不缴交土地闲置费，或者拒不交出其实际占用的土地的，由市国土资源局依法申请人民法院强制执行。

第三十五条 市相关职能部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中，存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务，情节严重的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第六章 附则

第三十七条 本办法中有关用语的含义：

未动工：是指依据已批准的施工图建筑基础未达到±0.00标高的情形下停止开发建设的行为。

应动工开发建设总面积：是指土地使用者依照土地有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的建筑面积，不包括绿地面积。

已投资额、总投资额：均不含土地使用权出让价款和向国家缴纳的相关税费。

基准地价是指政府最新公布的基准地价中的地面价。

土地取得价格是指土地使用权人取得土地时支付的价款，包括划拨和协议出让土地价格、招标拍卖挂牌土地价款或转让土地的价格等，不含办证过程中缴纳的相关税费。

第三十八条 闲置集体建设用地的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。市国土资源局在拟定处置方案时，应当会同集体建设用地所在地的集体经济组织，与土地使用者协商。收回的集体建设用地，交由集体建设用地所在地的集体经济组织处置。

第三十九条 本办法由清远市国土资源局负责解释。

第四十条 本办法自颁布之日起施行。法律、法规和规章另有新的规定，从其规定。各县（市）人民政府可根据本《办法》制定本县（市）闲置土地处置办法。2006年9月27日起施行的《清远市区闲置土地管理办法》同时废止。原已颁布的相关政策与本办法不一致的，以本办法为准。本办法施行前已进入处置程序的闲置土地，可按原规定处置，处置期满后仍然闲置的，按本办法规定执行；本办法施行前未进入处置程序的，而且属于土地使用者原因造成的闲置土地，按原有规定处置后，再按本办法处置。

对我国民事诉讼法再审程序的分析

蔡武


　　【摘要】2007年在修改我国的《民事诉讼法》时对再审程序进行了部分修改，这次修改仍存在不足和尚待完善之处。再审程序的修改与完善，涉及到社会的法律救济程序的完善和发展，是当事人利用法律保护自身合法权益的最后屏障，也是我国法学界多年关注的焦点。修改和完善我国再审程序，应结合我国的社会实际，进一步明确再审程序的客体、将再审事由科学化，合理构筑再审程序与上诉审程序之间的关系，打造和建立社会主义法治模式下的具有中国特色的再审模式。

　　【关键词】 再审程序；再审客体；再审事由；再审模式


　　2007年10月28日出台的民事诉讼法修正案主要针对司法实践中存在的、社会关注程度普遍较高的“申诉难”和“执行难”问题进行了局部完善。在申诉问题上，修正案对当事人申请再审程序和检察院抗诉程序进一步程序化、法定化和形式化。但从整体而言，希望通过修改民事诉讼法的审判监督程序来解决申诉难问题，是较为困难的。从具体修改的内容上来看，仍存在着不尽如人意的地方。再审程序有别于上诉审程序，它从性质上来说，只能是上诉审程序的补充，其作为一种特殊的救济程序，是调节确定判决之安定性及判决之正确性而存在的制度。据此，笔者拟从以下方面对我国的再审程序进行分析，以期对完善我国的再审程序提供一定的参考。
　　一、对再审程序的客体（对象）分析
　　再审程序的客体（对象），是指法律准许适格主体提起再审程序的法院确定裁判的种类和范围。以裁判的法律效果状态为标准，民事裁判从理论上一般有：终审（终局）裁判、不可撤销裁判和未确定裁判。我国民事诉讼法规定，再审程序的对象是已经发生法律效力的判决、裁定。 “已经发生法律效力”的判决、裁定所指的就是法院作出的终局判决和裁定，对其当事人已不可能通过通常的司法救济方法而只能通过某些特殊程序进行，如再审程序。在我国，再审程序启动主体是否可以对所有类型的终局判决和裁定提起再审，需要进一步探讨和分析。
　　（一）生效判决的再审
　　在我国民事诉讼中，生效判决包括一审法院和二审法院依照普通程序和简易程序以及特别程序作出的判决。对法院作出的判决是否都可以提起再审？从诉讼原理上分析，对法院作出的终局判决大都应该是可以提起再审的。在我国实行一审终审的判决一般不可以提起再审的，如我国民事诉讼法规定的狭义上的按特别程序审理的案件即选民资格案件，宣告公民失踪、死亡案件，认定公民无民事行为能力、限制行为能力案件以及认定财产无主的案件及按公示催告程序等作出的除权判决是不可以启动再审程序的。但从我国的立法来看，再审的对象也是相当广泛的，只要是法院作出的确定终审判决，无论是一审、二审、还是再审的终局判决，无论是二审终审的案件还是实行一审终审的案件，只要存在再审理由，均有可能被提起再审。在我国，法院适用特别程序审理的非讼事件中亦有涉及实体权益之争讼，现行立法对非讼事件实行一审终审制，未赋予当事人进一步的程序救济。当非讼事件出现再审事由时，如果不赋予当事人再审之救济程序，则难以实现法律的公正。事实上，非讼事件并无明文排除再审程序之适用，应就再审程序与有实体既判力的判决两者在目的方面的考虑，允许对非讼事件启动再审程序。因此，立法机关有必要在以后民事诉讼法的修改中进一步明确可以提起再审程序的生效判决的类型和种类。
　　（二）生效裁定的再审
　　在我国民事诉讼中，裁定是法院对民事诉讼中的程序问题和个别实体问题所作出的具有诉讼法上约束力的判定。按照民事诉讼法第140条规定，在裁定适用的11种情形中当事人只可对其中的3种（即不予受理、对管辖权有异议的、驳回起诉的裁定）提起上诉。学理上一般认为，裁定作出后，如果作出裁定所依据的客观情况发生变化或消失，法院可以自行变更或撤销原裁定，当事人也可请求法院变更或撤销原裁定，故无需赋予对所有裁定的上诉权。再审程序是相对于上诉审程序而言的，具有补充性和从属性，从各个国家的规定来看，再审都是有限的再审。因此，不必赋予再审程序主体对所有类型裁定的再审程序启动权。尤其是不得对不具有终结诉讼程序之功能，而仅具有诉讼指挥、执行处分功能的裁定申请再审。如对财产保全和先予执行的裁定、中止或终结诉讼的裁定、中止或终结执行的裁定、补正裁判文书笔误的裁定、不予执行仲裁裁决和不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书等裁定不能成为再审程序的对象。对不予受理和驳回起诉的裁定，虽然对诉讼程序是否启动具有重大影响，但由于这两种裁定已赋予了当事人上诉救济权，因此，也不应准许当事人对其提起再审。管辖问题乃法院内部职权分工的结果，法律已经赋予了当事人上诉权，故对管辖权异议的裁定同样不能成为再审程序的对象。对不准许撤诉的裁定，因是法官依职权单方作出，事关当事人诉权的保障，且法律未赋予当事人上诉程序之救济，故应允许启动再审程序。
　　（三）其他裁判的再审
　　按现行民事诉讼法规定，可以启动再审的裁判只有判决、裁定。对此，我们可以这样理解，对于法院作出的决定和命令是不能启动再审程序的。但是，事实上，法院作出的决定和命令往往涉及案件的一些重要的程序。笔者认为，对于支付令错误的，只要存在法定的再审理由，也应成为再审的对象。我国台湾地区民事诉讼法就对支付令提起再审有明确的相关规定。而对法院调解、诉讼和解的，一般情况下当事人不能提起再审，除非有充分证据证明协议是在违背当事人自愿和合意基础上达成的。
　　二、当事人申请再审的程序分析
　　（一）再审事由
　　在我国，再审程序启动的主体有法院、检察院和当事人。对法院内部按审判监督启动再审程序的事由，2007年民诉法并没有作任何修改，规定只要是“发现确有错误的”就可以启动。对当事人申请再审的事由，2007年民诉法第179条将之具体为13种情形。对检察院提起抗诉的情形则比照适用当事人申请再审的事由。也就是说，检察院发现有第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。我国现行立法对于再审事由的规定是区分不同主体而适用不同规定的，故对再审事由的规定尚需进一步完善。
　　第一，对人民法院按审判监督程序再审的案件，应明确“确有错误的”具体情形，不能赋予法院无限制的裁量权以启动审判监督程序。而且赋予法院无限制无期限的纠错功能，使得当事人之间权利义务关系长期处于不安定状态，不利于当事人权利义务关系的最终确定，最终将影响法律的公正性，影响社会的和谐和稳定。
　　第二，民诉法第179条将当事人申请再审的情形具体为13种。这13种情形既包括程序上的瑕疵也包括实体上的错误。这种立法模式和我国台湾地区民诉法中的再审之诉相类似。台湾民诉法将再审事由具体为14种，且将之分为绝对的再审理由和相对的再审理由。在绝对的再审理由中，其中有两项是我国民诉法中所没有规定的，一是当事人知他造之住居所指为所在不明而与涉讼者，二是当事人发现同一诉讼标的，在前已有确定判决或和解、调解，或得使用该判决或和解、调解者。 这两项涉及到审理的基本原则和制度，有违直接审理原则和一事不再理制度，应为裁判之重大瑕疵，故建议我国将之规定为再审事由之一。
我国民事诉讼法第179条第一款的第7项、第10项以及第2款的规定也是有问题的。
首先，关于管辖错误之救济，民事诉讼法不仅赋予了当事人提起管辖的异议权，而且当事人可以对管辖之裁定提起上诉。事实上，管辖之确定属于法院内部的职权分工问题，同一个案件在不同的法院管辖并不意味着会对一方当事人不利，也并不会导致对当事人裁判的不公。因为不论由哪个法院管辖裁判，均适用同一法律由相同资格的法官审判，其裁判结果在理论上应无不同，而且民事诉讼法已赋予当事人一次上诉救济的机会。因此，笔者认为不应将管辖错误列为当事人申请再审的情形。
其次，“违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的”表述亦不妥当。一般而言，不让当事人出庭，不让当事人书面或口头答辩，在法庭上不让当事人言辞辩论，不让当事人陈述可认定为剥夺辩论权。但是，如果在法庭辩论中，法官打断当事人的辩论，可否认为是剥夺当事人的辩论？这个问题恐怕需要进一步明确或加以修改。
最后，对“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”的表述不科学。再审程序所追求的首要价值是公正，包括实体公正和程序公正，它是对程序的安定性之否定。再审程序的启动原因是基于诉讼程序上重大瑕疵存在或可能引起判决不公的。民诉法第179条第2款的“可能影响案件正确判决的”表述中的“正确”一词过于主观，在实践中难有客观衡量标准，因此，建议对此款规定加以修正和完善。
（二）当事人申请再审的诉讼要件
我国法院对当事人申请再审的审查既包括形式要件也包括实质要件的审查。第一，民事诉讼法第180条是对当事人申请再审的形式要件的规定，如当事人应当提交再审申请书等材料，法院应在法定期间内将再审申请书副本发送对方当事人，对方当事人应在法定期间内提交书面意见，法院可以要求当事人补充有关材料。在实践中，法院对申请再审的合法审查还包括是否遵守民事诉讼法规定的当事人申请再审的法定期间、是否对法律所准许的法院裁判提起再审、再审当事人是否是适格、是否向再审的专属法院提起等等要件。第二，当事人申请再审还应满足实质性要件，也就是要有法定再审事由的存在。总而言之，民事诉讼法关于当事人申请再审的诉讼要件规定实际上是按起诉程序来规范的，法院对当事人申请再审的审判也是按起诉程序运作的。
　　现行法虽然在一定程度上完善了当事人申请再审的程序性规范，但仍存在诸多不足之处，建议规范再审的当事人制度，对申请人和被申请人的适格问题作出相应规定。大陆法系国家和地区对此作了详细规定。
　　（三）申请再审的次数
　　一个案件经过当事人的几次申请再审才告终结，这是我国再审制度必须解决的问题。我国民事诉讼法未对当事人申请再审的次数进行限制。根据现行民诉法规定，只要是符合再审条件的，当事人可以在法定期间内无限制地申请再审。从多年来我国再审案件审理的司法实践来看，当事人无理不断申诉的案件不在少数。如果不对当事人申请再审次数进行限制，当事人之间的权利义务关系便长期处于不稳定状态，也将导致胜诉当事人内心的长期焦虑和不安全，法律的安定性价值亦难以实现，不利于法律权威的树立及和谐社会的构建。因此，建议对再审的次数加以限制。
　　（四）再审的期间
　　在再审程序中，期间主要包括当事人申请再审的期间、法院再审审查期限和再审审理期限。我国现行立法对当事人申请再审的期间规定不甚合理。现行法对当事人申请再审的2年期间规定过长。立法机关规定2年的期间其目的是出于保护当事人的权利。事实上，依笔者理解，这主要是保护败诉方当事人的权利，因为胜诉方一般不会申请再审。此外，两年期间的规定亦是受我国民法中诉讼时效的影响。再审案件已经过法院的一次或两次审理，且作出了终局裁判。它只是一种特殊的程序救济，二年的申请再审期间使当事人的权利义务关系长期处于不安定状态，不利于及时保护当事人的合法权益。与此同时，域外关于申请再审的期限都较短。如，法国民事诉讼法第596条规定，提出再审申请的期限为两个月，期间自当事人理解其可援用的再审理由之日起开始计算。 德国民事诉讼法第508条规定，提起再审的期间为一个月，期间自当事人知道提起取消之诉或恢复之诉的理由之日起计算。 我国台湾地区亦规定当事人提起再审之诉的时间为三十日。因此，建议对我国当事人申请再审的期间即第184条进行修改和完善，以合理平衡当事人对公正的追求和保障法律安定性的需求。
　　三、再审程序与上诉程序的衔接与协调上的分析
　　台湾学者认为：“再审之诉之特性，就其与上诉理由的关系观察，再审之诉处于上诉之补充关系。……当事人已依上诉主张再审之诉之事由或知再审之诉之事由而不为主张者，不得提起再审之诉。” ，故一般认为再审程序是上诉程序的补充程序或从属程序。换言之，再审事由应同时被视为上诉理由，故如果当事人在上诉审程序进行中，已知原判决有再审事由存在，应在上诉审程序中将该项再审事由作为上诉理由主张，使上诉法院能将原判决废弃而为正确之判决。也就是说，当事人知道有再审事由时，应于上诉程序中先为主张，仅于判决确定后知有再审事由的情形，才可以提起再审之诉。
　　从诉讼原理上讲，再审程序与上诉程序的立法目的大抵相同，他们最主要的区别是上诉程序是审级内的程序，而再审程序是审级外的纠错程序。再审程序只能是有限的再审，它不能像我国的上诉审程序一样，对当事人的上诉理由无任何限制。我认为应将将再审程序和上诉程序衔接或协调起来，两者的规定尽量避免重复，以发挥各自的功能，真正达到纠不同错的目的，而不是简单的案件审理的重复或重演。
　　此外，由于当事人申请再审案件管辖法院级别的提高，导致中级以上法院受案压力的增大，故应调整民商事案件的级别管辖制度。重新确定民商事案件初审权，高级法院原则上不应受理普通民商事案件，以减轻最高法院的案件负荷。高级法院必要时仍可受理少量一审民商事案件，如标的额巨大且当事人跨区域的案件；新型、疑难、敏感案件；最高法院认为应由高级法院一审的案件等。同时，高级法院还应就本辖区的案件级别管辖作出调整，大幅度减少高级法院的二审案件，从而减少最高法院申请再审案件的数量。
结语
　　汤维建教授曾撰文建议转变我国的再审程序模式，一是，由实体纠错型再审模式向程序救济型再审模式转变。二是，由职权型再审模式向诉权型再审模式转变。三是由常规型再审模式向事后救济型再审模式转变。 再审模式的转变不可能是孤立的，它应该和我国民事诉讼的体制转型相一致。模式的转变需考虑很多因素，比如说我国的法律文化、司法体制、司法权的行使、当事人权利的救济、公正价值和法律安定性价值之追求等等。只有理顺它们之间的关系，才能构建出公正、效率的再审制度，形成社会主义法治理念下有中国特色的再审模式。
　　

南昌大学在职法硕2007级 蔡 武