安徽省合肥市人民政府办公厅


关于印发合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法的通知

合政办〔2010〕10号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》已经市政府第55次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年四月七日

　　　　　　　　　　　　　　　　合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法

　　第一章　总　　则

　　第一条　为充分调动群众参与行政执法监督管理的积极性，完善全市行政执法案件公众参与机制，推动行政处罚自由裁量权依法、规范、合理、公开行使，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规，制定本办法。

　　第二条　本办法所称行政处罚案件群众公议，是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，提交行政处罚实施主体，作为处理行政案件的重要依据。

　　第三条　市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。

　　涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件，可以不实行群众公议。

　　第四条　行政处罚案件群众公议应当坚持公正、公开的原则，公议意见与行政处罚决定应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

　　第五条　监察机关应当会同市政府法制工作部门加强对行政处罚案件群众公议制度执行情况的监督检查。对应当实行群众公议的行政处罚案件而未按规定组织开展群众公议的，或者违反有关法律法规和本办法相关规定的，应当追究有关责任人的责任。

　　第二章　群众公议团

　　第六条　本办法所称的群众公议团，是指由公众代表组成，参与行政处罚案件民主公议的团体。群众公议团成员通过以下方式产生：

　　（一）从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；

　　（二）由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；

　　（三）向社会公开招募。

　　群众公议团成员应当关心支持行政执法工作、具备相关的业务和法律知识。行政处罚案件群众公议工作规则由市政府法制工作部门另行制定。

　　第七条　群众公议团成员由市政府法制工作部门负责招募、选聘并进行日常管理；群众公议团成员任期3年，期满另行选聘。

　　第八条　群众公议团成员应当严格遵守工作规则，按时参加案件公议会议。

　　第九条　市财政预算每年应当安排行政处罚案件群众公议工作经费。

　　第三章　群众公议会

　　第十条　各行政处罚实施主体视当月行政处罚案件数量情况，适时提议召开行政处罚案件群众公议会议。

　　每次召开案件公议会议，应当从群众公议团成员中选择5至9人的单数，对有关案件予以评议。

　　第十一条　群众公议会前，行政处罚实施主体应当向群众公议团通报案件有关情况，就案件的违法事实、适用的法律法规、自由裁量标准等作出解读说明，提出行政处罚的初步意见，并接受群众公议团对案件相关情况的询问。

　　第十二条　群众公议团对有关案件评议时，行政处罚实施主体应当提交有关案件的卷宗材料，包括立案呈批表、调查报告、处罚告知审批表和告知书、当事人陈述申辩材料，以及调查笔录、勘察笔录、现场照片等相关证据材料。

　　第十三条　群众公议团成员应当独立地对行政处罚案件进行公议，针对是否应当给予处罚、给予何种处罚以及处罚的幅度，形成具体的公议意见，并认真填写《合肥市行政处罚案件群众公议意见表》，交案件承办行政处罚实施主体办理。

　　第十四条　行政处罚实施主体应当为群众公议案件提供必要的条件；群众公议团成员评议案件时，案件承办人员应当回避。

　　第四章　群众公议意见

　　第十五条　行政处罚实施主体应当根据群众公议意见，对案件及时作出处理决定。行政处罚实施主体的处理决定与群众公议意见不一致的，应当于10个工作日内向群众公议团成员书面说明，同时将处罚决定报市政府法制办公室备案。

　　第十六条　对有关案件的群众公议意见、最终处理结果，行政处罚实施主体应当通过市政务公开网站、本单位门户网站以及相关媒体及时向社会公开，自觉接受群众监督。

　　第五章　附　　则

　　第十七条　本办法由市政府法制办公室、市监察局负责解释。

　　第十八条　本办法自2010年4月10日起施行，有效期3年。


论商品房买卖合同无效的损害赔偿
——对一起商品房买卖合同纠纷案的分析

王 俊


商品房买卖合同被确认无效，对无过错受损方的损害赔偿范围应如何确定？较之一般合同有何特殊性？作者通过近日在司法实践中遇到的一起案例，试对这一问题进行论述，希望能与大家共同交流、探讨。
[案情介绍]
1998年，某市体育局在其所处沿街一侧开发建设了商住两用房十套向社会公开出售。为能获批，体育局当时以学生公寓的名义进行了报批立项。如此取得开发许可证后，体育局又以商住两用房的名义以每套24万元的价格卖给了当地十户老百姓，双方口头达成了商品房买卖合同。购房人一次性向体育局实际缴纳了购房款24万元，体育局向其开具了收据。此房建成，买主入住以后，体育局又以为买主办理产权证、土地使用权证等名义收取了办证费1.5万元。但是，由于起初在报批手续上存在的问题，虽经房主们多次催促，体育局始终未能为房主们办得任何证照。
无证居住五年以后，令十户老百姓意想不到的是，2003年10月，体育局突然通知十户房主，由于报批手续不合法，房屋买卖行为无效，体育局要将已经出售的十套商住楼房全部收回，而十户房主只能取回当时的购房款24万元及办证手续费1.5万元，限期搬离此房。经了解，体育局已将此房又卖给了另外一家房地产开发公司。时隔五年之久，经有相应资质的评估机构评估，此房现实际价值为73万余元。十户老百姓面临被赶出赖以生存和生活的居住场所，同时只能拿到相当于现实房屋价值三分之一的“赔偿”，无奈之下，将体育局告上了法庭，要求法院确认房屋买卖合同无效，判令体育局返还购房款、办证费及其利息，并按照现房屋的实际价值给予赔偿；在庭审中，体育局承认在当时的卖房行为中存在着过错，同意在十户房主交还房屋的前提下，返还购房款、办证费，但认为损害的赔偿应仅包括购房款和办证费的利息，而不应包括房屋的升值部分。
上述案例中，房屋买卖合同无效后的关键问题是，房屋升值部分的归属问题。对无过错的受损方损害赔偿的范围应包括哪些？房屋升值部分算不算买房人的利益损失？
一、 一般合同的无效，损害赔偿范围如何确定
从理论上说，一般合同的损害赔偿范围根据合同被解除还是被宣告无效、被撤销的不同而有所区别，前者大致应包括积极损失和可得利益损失的赔偿；而后者则仅限于对信赖利益损失的赔偿。
一般合同解除后的损害赔偿采用完全赔偿原则，根据我国《合同法》113条 规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”，其赔偿范围不仅应包括无过错方积极损失的赔偿，还应当包括可得利益损失即期待利益损失的赔偿，其结果是实现合同如约履行后的状态。积极损失的赔偿也称为直接损失的赔偿，由于它是一种现实财产的直接损失，范围、数额较易确定，争议不大。但是，对可得利益损失的赔偿，虽理论界众说纷纭，但在司法实践中，要求违约方承担可得利益损失的判决已非鲜见。作者认为，合同解除后的损害赔偿与合同无效、被撤销不同，合同解除并不当然具有溯及力，在不具有溯及力的情况下，合同本身是有效的，而可得利益的认定基于这种合同有效的前提下，无过错方完全有理由要求根据有效的合同实现合同完全履行后的状态，并且其赔偿数额也可以根据合同的约定来确定。当然，这里可得利益数额的确定应该根据《合同法》113条的规定，严格限制在违约方在订立合同时预见或应当预见的违反合同所造成的损失的范围内。
如果合同被确认无效或被撤销，违约方承担的是缔约过失责任。在缔约过失责任中，赔偿范围除积极损失外，仅限于信赖利益，且仅以履行利益为限，其结果是恢复到合同订立以前的状态。即当事人因信赖合同有效而履约，当合同被确认无效或撤销后，为订立和履行合同所支出的各种费用和代价即为当事人的损失。信赖利益与可得利益不同，具体包括当事人在订立合同过程中支出的合理费用；准备履约所支出的费用；为支付上述费用所失去的利息；合理的间接损失。这里的间接损失，是当事人因信赖此合同有效而丧失其他签约的机会，司法实践中由于其是否合理难以确定故一般不包括在损害赔偿范围内。
二、 对商品房买卖合同无效损害赔偿范围确定的分析
商品房买卖合同订立后尚未履行前由于出卖人的过错而被确认无效、撤销和解除的情况，其处理的办法与一般合同并无明显不同。但是，如果合同成立并实际开始履行，比如买受人已支付了大部分的房款，出卖人已将房屋交付使用，甚至如上述案件中，买受人已入住五年之久，其损害赔偿的范围就不能再按照一般合同的损害赔偿来确定了。因为目前商品房普遍升值较快，合同被确认无效以后，除返还购房款及其相应利息以外，房屋升值部分的归属问题就成为关键。
（一）房屋升值部分的定性
很多学者认为，无效合同具有不可履行性，当事人在订立无效合同以后不得履行合同。但是，如果作为房屋开发商的出卖人故意隐瞒致使合同无效的事实，而买受人对此又并不知情，则这份无效合同将必然履行。而同时，由于合同本身的违法性，确认无效合同的请求权不存在诉讼时效的问题，有很多无效合同在订立以后很久才被确认为无效，此时的房屋很可能已经升值至原购房价格的数倍。按照前述一般无效合同的原则，想要恢复到合同订立以前的状态是不可能，房屋升值部分也显然不能作为买受人的信赖利益予以赔偿。
还有的学者近来提出应将过错因素作为合同无效的构成要件，尽量认定合同有效，而赋予无过错的买受人合同解除权，以此来保护无过错的合同买受人。因为如果合同解除后，买受人即可将房屋升值部分作为可得利益损失要求出卖人赔偿。但是，可得利益是当事人在订立合同时期望通过合同履行而获得，由于违约行为发生而未实际发生的利益，具有未来性、期待性和现实性。可见，此时买受人实际获得的现实的房屋升值部分不符合可得利益的特点，不能作为可得利益要求出卖人赔偿。
现实生活的需要推动着法律的新陈代谢，合同过错方对受损方损害赔偿的范围，包括在合同无效情况下信赖利益的赔偿和合同解除情况下可得利益的赔偿，关键在于受损方在合同履行后所能获得的好处是否能够确定以及为此付出的相应的社会成本（后者将在下文中作详细论述）。房屋买卖合同成立并实际开始履行后，房价大幅上涨，升值部分的数额不仅是完全可以确定的，而且已为买受人实际享有。此利益依附于不动产之上，当买受人占有此不动产并随后取得房屋所有权时，此利益与不动产并不分离。但是，一旦合同被确认无效，不动产需要返还时，此部分便在理论上从不动产中分离并显现出来，不再依附着不动产返还给有过错的出卖人，而应该属于无过错的买受人在占有此房期间内的无论是经营还是居住所产生的自然孳息，其所有权人为买受人。也可以说，由原先无效的合同行为产生的债权行为仅是物权行为的原因行为，两者截然分开，各自独立，物权行为并不因原因行为无效而无效，即使原因行为无效，作为物权的所有权仍然有效，此即为物权行为的独立性、无因性。并且此种损失由于出卖人的违约行为直接产生，不存在出现其他因素共同导致的可能。故当房屋买卖合同被确定无效后，被买受人实际享有的升值部分应该作为直接损失要求出卖人予以赔偿。当然，此时的房屋升值部分归买受人所有，要求出卖人作为买受人的直接损失予以赔偿至少应该符合以下几个条件：1、商品房买卖合同成立并实际履行，买受人已交付了大部分房款，出卖人已将房屋交付使用；2、商品房买卖合同被确认无效或者被撤销，不动产财产确需返还；3、房屋自然升值，升值部分的确定需要由有法定资质的评估机构进行合法评估。
当然，根据最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中，对出卖人将房屋卖与第三人的情况作为欺诈行为，买受人可以要求出卖人给予购房款一倍以上的赔偿。但是，如果此赔偿仍然不足以补偿买受人对房屋升值部分的损失时，在解释中并未给予说明，尽管这一惩罚性赔偿与出卖人的其他赔偿是可以并存的，并不因出卖人承担了惩罚性赔偿责任而免除其他的赔偿责任。但惩罚性赔偿最终还是取决于买受人的个人意愿和法官的自由裁量。
（二）将升值部分作为出卖人的赔偿范围符合公平原则
德沃金在《法律帝国》一书中曾引格雷大法官的一句话，“法律不能让过失方因自己的过失而得到利益，也不能让善意方因自己的善意而丧失利益。”可以很好的说明这一问题。如果商品房买卖合同无效的后果是由于出卖人的过错造成，并且在确认合同无效后，要求买受人退还此房，即出卖人得到房屋升值部分，就会产生有过错的一方不仅不会为自己的违法行为付出任何代价，相反还可以得到“意外丰厚的利润”，而其违法行为的否定后果则完全由无过错的买受人来承担，这无疑是有悖于法律基本的公平原则的。
同时可以看到，即使让有过错的出卖人来承担赔偿买受人房屋升值部分的损失，从法律上讲，也并不会加重出卖人的责任，因为出卖人收回了房产，他完全可以同样的价格再将其卖出。事实上，也有不少出卖人是本着这个目的，才在若干年以后申请法院确认商品房买卖合同无效的。比如在上述案例中，事实上体育局就已将房屋卖与了第三人。故在司法实践中，也应本着不让过错方获利，不让无过错方遭受损失的原则进行裁判。
（三）将升值部分作为出卖人的赔偿范围有利于维护社会交易秩序的稳定
房屋乃百姓安居乐业之本，与人民生活休戚相关，买房置业是关乎民生民息的大事，所以，法律无时无刻不在保护买受人的生存利益。当前房屋升值是普遍现象，而由于法律规范的缺失，产权证滞后办理等现状的存在，使得大量的商品房买卖行为十分不规范，如上述案例中的开发手续不全，一房数卖等现象层出不穷，诉诸法院屡见不鲜。在此情况下，房屋升值部分的归属就显得至关重要，因为谋取利润的最大化是出卖人违法、违约操作的直接动因。如果对买受人所有的房屋升值部分不予保护，那就会产生出卖人即使违法、违约，也完全可以以此堂而皇之的理由收回房屋，再出售给第三人，谋取其中暴利。显然这将刺激出卖人实施违法、违约行为，于稳定社会交易秩序是不利的。
[总结]
上述案例中，体育局首先在办理开发手续过程中存在着违法行为，其后又将房屋买与第三人，属于严重的欺诈行为。作者认为法院在确认商品房买卖合同无效以后，出卖人除需返还买受人购房款及其利息外，还应赔偿超出原买卖合同价款的房屋升值部分，应该是比较公平的做法。

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