我国的政府采购模式尚存缺陷
文章来源：中国经济时报
发表时间：2005年5月27日
作者： ■谷辽海

选择什么样的采购模式更有利于控制和规范公共消费行为，管理好公共资金，提高采购效率，实现公共政策目标，在各个国家和地区都不尽相同。

美国政府采购模式分集中采购和分散采购两种。采购金额在２５００美元以内的实行分散采购，采购金额在２５００美元以上的实行集中采购。韩国在中央政府设立采购供应厅，是世界上实行集中采购模式的典型代表。我国香港地区政府采购也实行集中采购制度，只有小额物品由各部门分散采购。

对于分散采购模式，我们都不陌生。过去，我国长期实行各部门、各单位自行采购的模式。而集中采购模式，是指本级政府各部门所需要的货物、工程和服务由本级政府所设的集中采购机构统一实施。相对于分散采购来说，集中采购有自己的明显优势：一是有利于充分形成公平的竞争环境，实现物有所值的目标。二是增大采购规模和效率，降低成本，形成买方市场。三是有利于政府采购活动的监督和管理，防止暗箱操作。四是有利于国家对经济宏观调控，实现公共政策目标。五是有利于提高政府采购技术水平，向专业化发展，减少重复采购和浪费。但是，集中采购也有其局限性，缺乏灵活快捷，不能很好地满足使用部门的需求。

政府采购模式的选择，实质上是对政府采购效益和效率的选择问题。根据政府采购两种模式的各自特点，结合中国实际情况，我国《政府采购法》第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。按照现行法律，凡是未被纳入集中采购目录以内、达到限额标准以上的采购对象，仍由各部门、各单位实行分散采购。据笔者理解，实际上，我国分散采购的还有许多尚未达到限额标准的采购项目。例如：《中央预算单位２００５年政府集中采购目录及标准》规定，除政府集中采购目录和部门集中采购项目外，各部门自行采购达到５０万元以上的货物和服务的项目、６０万元以上的工程项目。显然，在限额标准以下的采购对象，如果未被纳入政府采购目录，一方面是属于部门有权力自行采购；另一方面也是属于法律的真空地带，效力范围之外。可见，政府采购法还是存在着很大的缺陷。

实践中比较突出的问题是，也是灰色交易频繁曝光的重大建设项目，往往都发生在分散采购领域。由于没有法定义务将采购项目交给集中采购机构，采购人也就有机会与以营利为目的社会中介机构招标公司进行“合作”，提高采购预算和中标价格，从中赚取巨额的回扣和酬金（一般为２０－４０％）回报。

可见，法律的缺位为公共权力设租人和寻租人提供了“合法”的交易场所。根据政府采购法第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。财政部出台的行政规章，将集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购，规定后者可以委托社会中介招标采购机构进行代理，所出台的《政府集中采购目录及标准》中，特别列出了部门集中采购的范围，其实质就是分散采购。

笔者认为，这种划分，严重违反了法律强制性规定。部门集中采购也是属于政府集中采购，为维护法制统一，必须委托集中采购机构代理。由于行政规章严重违反了上位法的规定，２００３年我国集中采购规模为１０２５亿元，占采购总量的６１％，然而自去年开始，我国的集中采购规模明显出现被逐渐压缩而分散采购规模不断扩大的趋势，而且愈演愈烈。这一现象的出现，除了行政规章突破法律框架之外，还有行政自由裁量权不受任何约束，导致集中采购和分散采购的定义越来越不确定。只要各单位、各部门有“特殊需求”的申请，监管部门就可以批准为部门集中采购，也就可以合法地规避法律的强制性规定。

政府依法设立集中采购机构就是要落实和推行集中采购制度，将原来分散在各采购人的采购权依法集中并赋予政府集中采购机构来统一行使和统一规范。然而，与立法初衷相违的是，采购制度实施后，招标代理公司如雨后春笋般地快速发展壮大，与各级政府集中采购机构并驾齐驱，形成了以营利为目的招标公司与非营利为目的各级集中采购机构共同代理政府采购业务的局面。前者虽然不属于我国政府采购模式之一，但法律没有禁止其代理政府采购业务。这样一来，我国政府采购的组织形式客观上也就包括了三类主体，即集中采购机构、各部门采购机构、以营利为目的招标公司。后一采购主体的业务量远远地超越了各级政府采购中心。这是非常不正常的现象。世界上一些政府采购制度比较成功的国家，很少有以营利为目的社会中介机构代理政府采购业务。由于中介机构依附于公共权力部门，行使着采购人的权力，客观上又躲避了法律的监督，从而演绎了一场场暗箱操作的黑幕，严重损害了政府采购在人们心目中的形象。为了规范政府采购的组织形式，我国的立法应禁止中介的招标公司代理政府采购业务。或者通过公开招标的政府采购方式选择几家社会中介机构代理政府采购业务。?(５)?


国家烟草专卖局


国家烟草专卖局文件



国家烟草专卖局关于印发《假冒伪劣卷烟鉴别检验管理办法（试行）》和《假冒伪劣卷烟鉴别检验规程（试行）》的通知




各省、自治区、直辖市及大连、深圳市烟草专卖局（公司）：
　　为严厉打击生产、销售假冒商标卷烟违法行为，加强假冒伪劣卷烟鉴别检验的管理，现将《假冒伪劣卷烟鉴别检验管理办法（试行）》和《假冒伪劣卷烟鉴别检验规程（试行）》印发给你们，自2002年11月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00二年十月十五日


　　　　　　　　　　　　假冒伪劣卷烟鉴别检验管理办法（试行）

　　　　　　　　　　　　　　　　第一章总则

　　第一条为加强假冒伪劣卷烟鉴别检验的管理，确保假冒伪劣卷烟鉴别检验工作的科学性、公正性和权威性，根据《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草行业产品质量监督管理办法》及相关法律法规，制订本办法。
　　第二条本办法适用于在中华人民共和国境内的卷烟（含国外卷烟）的鉴别检验。
　　第三条鉴别检验所涉及的机构和人员均须遵守本办法。


　　　　　　　　　　　　　　　　第二章机构与职责

　　第四条具有法定地位并具备相应承检能力的国家级、省级烟草质量监督检测机构，经国家烟草专卖局和省级以上（包括省，级）质量技术监督部门审查认可并授权，方可开展假冒伪劣卷烟的鉴别检验工作。
　　第五条国家烟草质量监督检验中心（以下简称“质检中心”）的职责为：
　　（一）承担各类卷烟的鉴别检验和仲裁性鉴别检验；
　　（二）负责建立用于卷烟鉴别的卷烟标准样品系统库，并组织其使用和发放；
　　（三）负责制订卷烟鉴别检验技术文件；
　　（四）组织开展鉴别检验技术的研究、培训与交流；
　　第六条省级烟草质量监督检测站的职责为：
　　（一）承担授权辖区内流通的各类卷烟的鉴别检验和仲裁性鉴别检验；
　　（二）负责授权辖区内卷烟生产企业有关卷烟产品技术资料的整理上报和标准样品的认定；
　　（三）开展或参与鉴别检验技术的研究与交流；
　　第七条卷烟生产企业、国外卷烟销售商等负责提供鉴别检验用的标准样品，并应对其有效性和真实性负责。
　　第八条鉴别检验机构不能对委托的样品作出明确判定时，有权向有关专业部门索取技术资料，有关部门应给予配合；也可委托其它鉴别检验机构进行鉴别检验。
　　第九条鉴别检验工作应坚持公正、公平、科学的原则，任何行政机关、社会团体和个人不得加以干预。


　　　　　　　　　　　　　　　第三章受理要求

　　第十条鉴别检验的受理范围为：
　　（一）各级司法机关、行政机关、仲裁机构及法定消费者维权组织委托的各类卷烟；
　　（二）合法卷烟经营单位委托的各类卷烟；
　　（三）争议双方当事人委托的各类卷烟；
　　（四）经授权的其它鉴别检验机构委托或申请仲裁性鉴别检验的各类卷烟等。
　　第十一条申请鉴别检验的委托方应向鉴别检验机构提供鉴别检验样品来源说明等资料，其样品数量应足以满足鉴别检验的需要。
　　第十二条鉴别检验机构接受委托的，应与委托方签订鉴别检验委托书，明确委托事项。
　　第十三条鉴别检验机构有权不予受理下列委托：
　　（一）争议双方一方当事人单独委托的；
　　（二）未提供相关资料的；
　　（三）样品数量不能满足鉴别检验需要的；
　　（四）无法获得有效标准样品的；
　　（五）因技术条件限制无法鉴别检验的；
　　（六）质检中心已经仲裁性鉴别检验的；
　　（七）司法机关、行政机关、仲裁机构已经做出生效判决或决定的；
　　（八）其它不予受理情形的。


　　　　　　　　　　　　第四章依据和方法

　　第十四条鉴别检验的依据为：
　　（一）卷烟标准样品；
　　（二）现行《卷烟》国家系列标准及相关检验标准；
　　（三）国家有关打击假冒伪劣产品方面的法律、法规；
　　（四）其他足以判定假冒伪劣的依据。
　　第十五条假冒伪劣卷烟的鉴别检验采用比对方式，即以相应卷烟标准样品与鉴别检验样品进行对照分析，从而得出合乎逻辑的判定结果和结论。方法有感观鉴别检验法、评吸鉴别检验法和仪器鉴别检验法等。


　　　　　　　　　　　　　　第五章鉴别检验


　　第十六条从事鉴别检验的人员须经相关的专业技术培训并考核合格，取得经授权的上一级鉴别检验机构颁发的上岗证书。
　　第十七条由委托方自行抽样的鉴别检验，其鉴别检验结论仅对送检的样品负责。
　　第十八条当鉴别检验包括抽样时，鉴别检验机构要成立有委托方参加的抽样小组，并根据有关抽样规定制定抽样方案。
　　第十九条鉴别检验应严格按照《假冒伪劣卷烟鉴别检验规程（试行）》及有关标准规定执行。
　　第二十条鉴别检验机构应加强对卷烟标准样品的管理，确保其真实有效。
　　第二十一条出具鉴别检验报告的鉴别检验必须予以留样，留样数量应满足再次鉴别检验与判定的需要，留样期限一般为三个月。
　　第二十二条鉴别检验机构一般应在受理委托之日起七个工作日内出具鉴别检验报告。


　　　　　　　　　　　　　　第六章结论认定


　　第二十三条鉴别检验结论一般分为假冒卷烟、假冒伪劣卷烟和真品卷烟三种。特殊情况可加标注。
　　第二十四条鉴别检验结论的认定为：
　　（一）有下列情形之一的认定为假冒卷烟：
　　1.假冒他人注册商标的；
　　2.伪造或冒用卷烟产地、企业名称、地址或代号的；
　　3.国家其它法律、法规中明确为假冒的。
　　（二）假冒卷烟若同时有下列情形之一的认定为假冒伪劣卷烟：
　　1.变质变味的；
　　2.掺杂使假的；
　　3.以假充真，以次充好的；
　　4.质量不符合现行《卷烟》国家系列标准的；
　　5.国家有关法律、法规明令禁止生产、经销的；
　　6.国家其它法律、法规中明确为伪劣的。
　　（三）与标准样品无显著差异的且无伪劣情形的卷烟为真品卷烟。
　　第二十五条委托方对鉴别检验结论有异议的，应在收到鉴别检验报告之日起十五日内向原鉴别检验机构申请复检。委托方对复检结论仍有异议的，可向上级主管部门申请仲裁性鉴别检验，并由主管部门组织仲裁。质检中心的仲裁性鉴别检验为最终裁决结论。复检和仲裁性鉴别检验的样品原则上从留样中抽取。


　　　　　　　　　　　　　　　第七章义务和责任


　　第二十六条鉴别检验机构应按要求作出准确真实的鉴别检验结论，出具合法的鉴别检验报告，不得伪造、涂改鉴别检验记录。因故意或者重大过失造成鉴别检验报告与事实不符，并对当事人的合法权益造成损害的，应当承担相应的法律责任。
　　第二十七条鉴别检验人员要遵守职业纪律，保持良好的行为规范，对涉及的原始记录、鉴别检验结论和客户秘密负有保密的义务，不得随意将鉴别检验情况泄露给他人。否则，一经查实，追究其相应的行政、法律责任。
　　第二十八条鉴别检验费用（包括赴现场抽样费用）由委托方承担，鉴别检验机构应严格按国家有关规定收取费用，不得任意提高收费标准。


　　　　　　　　　　　　　　　　第八章附则

　　第二十九条雪茄烟假冒伪劣鉴别可参照本办法执行。
　　第三十条本办法由国家烟草专卖局负责解释。
　　第三十一条本办法自2002年11月1日起施行。



　　 附 件：

　　假冒伪劣卷烟鉴别检验规程



假冒伪劣卷烟鉴别检验规程(试行)



1 适用范围
本规程规定了假冒伪劣卷烟鉴别检验的检验依据、工作程序、抽样方法、检验方法和检验规则。
本规程适用于假冒伪劣卷烟的鉴别检验。
2 检验依据
2.1 《假冒伪劣卷烟鉴别检验管理办法（试行）》（以下简称《办法》）；
2.2 卷烟标准样品（包括标准，下同）；
2.3 现行《卷烟》国家系列标准及相关检验标准；
2.4 国家有关打击假冒伪劣产品方面的法律、法规；
2.5 其它足以判定假冒伪劣的依据。
3 工作程序
3.1 工作程序图。
3.2 受理要求
根据《办法》第三章的规定要求确定是否接受委托。
3.3 签订委托书
符合受理要求接受委托的，承捡方要与委托方签订鉴别检验委托书。
3.4 抽取样品

当委托包括抽样时，依照《办法》第十八条的规定及本规程第4章的要求组织抽样。
3.5 登记编号
鉴别检验样品接收后，必须立即对其进行登记，记录样品状态，并标注唯一性标识。
3.6 鉴别检验
3.6.1 感观鉴别检验法可作为鉴别检验的首选方法，当感观鉴别检验法无法得出明确结果时，可采用评吸鉴别检验法和／或仪器鉴别检验法。
3.6.2 鉴别检验要选择同一牌号、同一类型、同一规格、同一包装形式的相应卷烟标准样品作为对照样品。
3.7 检验报告
鉴别检验后，应出具鉴别检验报告。
3.8 留取样品
3.8.1 鉴别检验样品的留取依照《办法》第二十一条的规定执行。除保留样品外，其余样品可随鉴别检验报告归还委托方。
3.8.2 保留样品要标注唯一性标识，并放置在阴凉、干燥的环境中，留样期限一般为三个月。
3.9 复检
委托方对鉴别检验结论有异议，提出申诉的，鉴别检验机构应对鉴别检验样品进行复检，复检样品从留样中抽取。
3.10 仲裁性鉴别检验
委托方对复检结论仍有异议的，依照《办法》第二十五条的规定执行。仲裁性鉴别检验的样品原则上从原鉴别检验机构的留样中抽取。
4 抽样方法
4.1 抽样单位要先根据鉴别检验卷烟的批次数量按批号进行分类，然后根据相应的批次数量，随机抽取一定数量的卷烟，作为鉴别检验样品。
4.2 批次数量在10箱以下的，分别从每箱中随机抽取一条，形成样本，再从样本中随机抽取2条作为试样；批次数量在10～50箱之间的，随机抽取10箱，再分别从每箱中随机抽取一条，形成样本，再从样本中随机抽取2～5条作为试样；批次数量在50箱以上的，随机抽取20箱，再分别从每箱中随机抽取一条，形成样本，再从样本中随机抽取5～10条作为试样。
4.3 抽样后，抽样单位要对抽取的试样予以封样，并填写抽样单。
5 检验方法
5.1 鉴别检验流程图。

5.2 感观鉴别检验法
5.2.1 感观鉴别检验法是通过人的感官，借助一些简单的工具，对照相应卷烟标准样品，对鉴别检验样品的原辅材料特性、生产工艺特征、防伪技术应用、吸味风格等进行鉴别检验并加以判定的一种鉴别检验方法。
5.2.2 感观鉴别检验的项目为条、盒、烟支、烟丝和吸味等五个方面。
5.2.2.1 条

5.2.2.2 盒

5.2.2.3 烟支

5.2.2.4 烟丝

5.2.2.5 吸味

5.2.3 感观鉴别检验应根据规定的检验项目，对照相应卷烟标准样品，从外到内，由表及里逐项对比进行，直至可得出明确的判定结果。作无显著差异判定的，原则上应进行全项鉴别检验。
5.2.4 感观鉴别检验，要先对鉴别检验样品的条或盒的外包装进行辨别，判断其是否有差异。若样品条或盒的外包装一致，则随机抽取一条或一盒进行鉴别检验；若样品条或盒的外包装有差异或有疑问，则需对样品逐条或逐盒进行鉴别检验。
5.2.5 感观鉴别检验应注意把卷烟可能存在的质量问题与假冒特性区分开来。
5.2.6 感观鉴别检验人数不得少于二人。
5.2.7 当感观鉴别检验法无法得出明确结果时。可采用其它鉴别检验法进行鉴别检验。
5.3 评吸鉴别检验法
5.3.1 评吸鉴别检验法是通过鉴别检验样品与相应卷烟标准样品的对比评吸，对内在质量、香型吸味等进行鉴别检验，并加以判定的一种鉴别检验方法。
5.3.2 评吸鉴别检验的主要项目为香气、谐调、杂气、劲头、刺激性、余味等。
5.3.3 评吸鉴别检验的卷烟样品数量一般不得少于二盒。
5.3.4 评吸鉴别检验的方法、要求和程序，按照CB 5606.4《卷烟感官技术要求》和YC／T138《烟草及烟草制品感官评价方法》第5.5.2和第5.5.4条的规定执行。
5.3.5 参加评吸鉴别检验的人数一般不少于三人，仲裁检验的人数不少于五人。
5.3.6 评吸鉴别检验应有三分之二以上的评吸人员取得一致意见，方可得出鉴别检验结果。
5.3.7 评吸鉴别检验若没有取得三分之二以上一致意见，则应进行复评。复评以超过半数以上一致意见为准。若复评与第一次评吸意见一致，则以该意见作为结果的判定依据；若复评意见与第一次评吸意见不一致，则应进行第二次复评，并以最后一次评吸意见作为结果的判定依据。
5.3.8 当评吸鉴别检验法无法得出明确结果时，可采用仪器鉴别检验法进行鉴别检验。
5.4 仪器鉴别检验法
5.4.1 仪器鉴别检验法是运用检测仪器设备对鉴别检验样品及其相应材料的物理和化学特性进行测试分析，与相应卷烟标准样品的特性进行对照，并加以判定的一种鉴别检验方法。
5.4.2 仪器鉴别检验的主要项目为卷烟及其相关材料的物理特性检验、主流烟气分析、化学常规分析及其他特性分析等。
5.4.3 仪器鉴别检验的卷烟样品数量一般不得少于二条。
5.4.4 仪器鉴别检验的方法和要求，按现行《卷烟》国家系列标准、行业标准及其它相关标准的规定执行。
5.4.5 仪器鉴别检验的项目可根据鉴别检验样品的情况，加以选择确定。
5.4.6 结果为无显著差异的；应有足够的鉴别检验项目作为其判定的依据。
5.4.7 当仪器鉴别检验法无法得出明确结果时，可委托其他鉴别检验机构鉴别检验或终止委托。
6 检验规则
6.1 鉴别检验结果，在综合分析鉴别检验情况的基础上判定得出，包括有显著差异或无显著差异和有伪劣情形或无伪劣情形。
6.1.1 鉴别检验样品经鉴别检验，对照相应卷烟标准样品，有实质性差别的，即判定为有显著差异；无实质性差别且无任何疑异的，可判定为无显著差异。
6.1.2 鉴别检验样品经鉴别检验，发现有下列情形之一的，即判定为有伪劣情形；无下列任一情形的，可判定为无伪劣情形。
1）变质变味的；
2）掺用染色烟丝或烟丝中掺有杂质、异物的；
3）使用废旧原辅材料制作的；
4）手工卷制或手工接装或手工包装的；
5）低等级、低档次冒充高等级、高档次的；
6）内在质量低于相应卷烟标准样品5分以上的；
7）外在质量严重低劣的；
8）其它足以被判定为伪劣的。
6.2 鉴别检验结论在鉴别检验结果的基础上得出，分为真品卷烟、假冒卷烟和假冒伪劣卷烟。
6.2.1 鉴别检验结果为无显著差异且无伪劣情形的，鉴别检验结论为真品卷烟。
6.2.2 鉴别检验结果为有显著差异而无伪劣情形的，鉴别检验结论为假冒卷烟。
6.2.3 鉴别检验结果为有显著差异且有伪劣情形的，鉴别检验结论为假冒伪劣卷烟。