江西省九江市人民政府


九江市人民政府关于印发《九江市行政领导干部问责暂行办法》的通知

九府发〔2010〕2号


各县（市、区）人民政府，庐山管理局，九江经济开发区、共青城开发区管委会，云居山—柘林湖风景名胜区管委会，市政府各部门，市直及驻市各单位：
　　《九江市行政领导干部问责暂行办法》已经市政府第41次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　二O一O年四月七日

　　九江市行政领导干部问责暂行办法

　　第一章 总则
　　第一条 为了杜绝行政机关不作为、乱作为、慢作为，促进各级行政领导干部认真履职、依法行政、廉洁自律，进一步强化行政责任，增强执行力，提高工作效能，确保政令畅通，防止和减少行政过错，根据中办发[2009]25号《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《江西省贯彻落实<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的实施办法》以及相关法律法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 全市各级行政机关及其所属机构，具有或受委托行使公共管理和服务职能的组织，公立学校、医院、科研院所（中心）等事业单位的领导干部，不履行或不正确履行工作职责，造成不良影响和后果的，依照本办法问责。
　　第三条 问责遵循权责统一、实事求是、公正公平、罚当其责和教育与惩戒相结合、改进工作与追究责任相结合的原则。
　　第二章 问责内容
　　第四条 独断专行、决策失误，有下列情形之一的，应当问责：
　　（一）涉及本地区、本部门经济社会发展，或人民群众的切身利益，或专业性较强的决策事项，不按照规定权限、程序进行决策，造成重大失误的；
　　（二）违规决定采取重大措施，导致群众大规模集体上访或重复上访，或引发其他严重社会矛盾的；
　　（三）违背科学发展观，错误决策，造成重大经济损失、重大人员伤亡、生态环境破坏或环境严重污染，以及其他重大损失的。
　　第五条 滥用职权、违法行政，有下列情形之一的，应当问责：
　　（一）制定、发布与上位法相抵触的规范性文件、决定的；
　　（二）违法设定或违法实施行政许可（审批）、行政处罚、行政事业性收费或行政强制措施等行政行为，违法授权或委托其他组织或个人行使相关职权，造成严重后果或者不良影响的；
　　（三）在政府采购、工程建设、土地出让等过程中，不依法进行招投标或不履行招拍挂等法定程序的；
　　（四）截留、滞留、挤占、挪用救灾、抢险、防汛、抗旱、防疫、优抚、移民、救济、扶贫、国债、人民防空、社会保险、征地补偿等款物或其他财政专项资金的；
　　（五）利用职权向办事人提出不合理要求，获取不正当利益的。
　　第六条 效能低下、执行不力，有下列情形之一的，应当问责：
　　（一）不履行或不认真履行职责，致使一个时期的重要工作任务未完成，影响全局工作进程的；
　　（二）对涉及人民群众生产、生活等切身利益的重大问题不及时解决，或对企业、群众反映强烈的问题不及时改进，拖延懈怠、推诿塞责的；
　　（三）不办理、不认真办理或拖延办理人大代表建议、议案和政协委员提案以及行政复议、行政诉讼、信访案件的；
　　（四）在招商引资活动中，故意刁难、拖延、影响招商引资进程的；
　　（五）对应由几个部门（单位、县市区）共同办理的事项，主办部门（单位、县市区）不主动牵头协调，协办部门（单位、县市区）不积极支持配合，致使工作延误的；
　　（六）对群众的上访、检举、控告、申诉不接待，不依法受理，无正当理由拒绝的。
　　第七条 欺上瞒下、弄虚作假，有下列情形之一的，应当问责：
　　（一）对职责范围内的事项和群众反映的问题在处置中隐瞒真相，歪曲事实的；
　　（二）编报虚假数据、虚假成绩，欺骗上级和公众的；
　　（三）瞒报、谎报、迟报、漏报公共突发事件、重大公共安全和安全生产事故、重大疫情或其他重要情况的；
　　（四）隐瞒案件真相的，歪曲案件事实，瞒案不报，压案不查的。
　　第八条 铺张浪费、攀比享受，有下列情形之一的，应当问责：
　　（一）不从实际出发，不顾财政承受力，违背群众意愿，搞政绩工程、形象工程的；
　　（二）违反规定建盖、装修楼堂馆所或购买、更换单位汽车的；
　　（三）借招商、考察、学习、培训等名义，变相公款旅游的；
　　（四）用公款进行高消费娱乐活动的。
　　第九条 监管不力、处置不当，有下列情形之一的，应当问责：
　　（一）领导班子严重不团结或长期不团结，或领导班子成员发生重大违法违纪问题的；
　　（二）管辖范围内发生滥用职权、徇私舞弊、失职渎职等严重违法违纪行为，或对严重违法违纪行为不管不问，甚至包庇、袒护、纵容的；
　　（三）发生重特大安全生产事故，或重大建设项目出现严重质量问题的；
　　（四）组织大型群众性活动，未采取有效安全防范措施和补救措施，致使发生重大安全事故及事故发生后处置不当的；
　　（五）在发生重大自然灾害、重大疫情和重大突发事件紧急时刻，不能及时有效地进行处理的。
　　第十条 其他需要问责的事项。
　　第三章 问责方式
　　第十一条 问责的方式：
　　（一）口头批评；
　　（二）诫勉谈话；
　　（三）取消当年评优评先资格；
　　（四）责令作出书面检查；
　　（五）责令公开道歉；
　　（六）通报批评；
　　（七）停职检查；
　　（八）劝其引咎辞职；
　　（九）责令辞职；
　　（十）建议免职。
　　以上问责方式或以单独使用或合并使用。
　　采用本条第（七）至第（十）项问责方式的，应当按照干部管理权限和规定的程序办理。
　　被问责的情形构成违反党纪政纪应当追究纪律责任的，移送纪检监察机关立案查处；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任。
　　第十二条 根据被问责情形的情节、损害和影响决定问责方式。
　　（一）情节轻微，损害和影响较小的，对负责人采用口头批评、诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查的方式问责；
　　（二）情节严重，损害和影响较大的，对负责人采用责令公开道歉、通报批评、停职检查的方式问责；
　　（三）情节特别严重，损害和影响重大的，对负责人采用劝其引咎辞职、责令辞职、免职的方式问责。
　　第十三条 有下列情形之一的，应当从重、加重问责：
　　（一）一年内出现2次及以上被问责情况的；
　　（二）在被问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的；
　　（三）打击、报复、威胁、陷害办案人、检举人、控告人、证明人及其他有关人员的；
　　（四）拉拢、收买问责调查人员，采取不正当行为干预调查，影响公正实施问责的；
　　第十四条 发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
　　第十五条 有下列情形之一的，可免予问责：
　　（一）因下级机关（单位、部门）以及有关人员弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
　　（二）因适用的法律、法规、规章、政策和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；
　　（三）已经引咎辞职的；
　　（四）因不可抗拒因素难以履行职责的。
　　第四章 问责程序
　　第十六条 市、县（市、区）政府及其部门通过以下渠道反映有本办法第二章规定情形的，可以启动问责程序。
　　（一）市级以上领导机关及其领导的指示、批示、建议和通报；
　　（二）县级以上人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见、建议；
　　（三）党委机关、行政机关、监督机关和司法机关等提出的意见、建议；
　　（五）公民、法人和其他组织的检举、控告；
　　（六）工作检查和考核中的意见、建议；
　　（七）新闻媒体的报道；
　　（八）其他渠道反映的问题。
　　上述八方面其中之一者，查明事实后，由市监察部门或分管领导决定启动行政问责。
　　第十七条 问责决定部门应责成相关部门和被问责人所在单位主管部门组成调查组进行调查。
　　被调查人应当配合调查。阻挠或干预调查工作的，调查组可以按照干管权限和程序，提请决定暂停其职务。
　　调查组应当听取被调查人的陈述和申辩，并进行核实，如其成立，应当采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
　　第十八条 调查组一般应在30个工作日内完成调查工作，并提交书面调查报告。情况复杂的，经过批准，可延长15个工作日。
　　调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责建议。
　　第十九条 对行政领导干部实行问责，应当制作《行政领导干部问责决定书》，写明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等。问责决定书应当自作出问责决定之日起10个工作日内送达被问责人及其所在单位和主管部门。
　　问责情况应及时告知提出问责批示、建议的有关单位或个人。
　　第二十条 被问责人对问责决定不服的，可自收到问责决定书之日起15个工作日内向作出问责决定的机关提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
　　第二十一条 作出问责决定的机关收到被问责人的申诉后，应当组织相关部门按照程序进行复查或复核，并根据复查、复核的情况，在30个工作日内作出决定。
　　（一）问责决定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维护原决定；
　　（二）问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定；
　　（三）问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤销原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复被问责人的名誉。
　　第二十二条 调查组成员与被调查人有利害关系、可能影响公正处理的，应当依法回避。调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，导致作出的调查结论与事实出现重大偏差，致使作出错误问责决定的，应当依照有关规定追究其责任。
　　第二十三条 采取口头批评方式进行问责的，由问责决定机关主要负责人在机关全体干部职工大会上进行口头批评。
　　第二十四条 采取诫勉谈话方式进行问责的，由问责决定机关指定专人进行诫勉谈话。诫勉谈话应当由两人以上进行，并作好谈话记录，经本人核对并签字后，归入问责档案。
　　第二十五条 采取取消当年评优评先资格方式进行问责的，由问责决定机关将《问责决定书》送被问责人所在单位和主管部门，由被问责人所在单位和主管部门负责落实。
　　第二十六条 采取责令作出书面检查方式进行问责的，被问责人应当在收到《问责决定书》之日起5个工作日内，将书面检查交问责决定机关。
　　第二十七条 采取责令公开道歉方式进行问责的，被问责人应当在收到《问责决定书》之日起5个工作日内，按《问责决定书》要求的方式公开道歉。
　　第二十八条 采取通报批评方式进行问责的，由问责决定机关在适当范围内进行通报。
　　第二十九条 采取停职检查、劝其引咎辞职、责令辞职、免职方式进行问责的，应当征求市、县政府分管领导的意见，由问责决定机关提出建议，经政府主要领导同意后，报被问责领导人任免机关作出决定。
　　第三十条 被受到问责处理的领导干部对问责决定不服的，可自收到问责决定书之日起15个工作日内向作出问责决定的机关提出申诉。作出问责决定的机关在收到被问责人的申诉后，应当及时安排不是原调查人员的两人承办，并根据复查、复核情况，由原决定机关在30个工作日内作出维持、变更或撤销原问责处理的决定。申诉期间不停止问责决定的执行。
　　第三十一条 上级机关对领导干部问责另有规定的，从其规定。
　　第五章 附则
　　第三十二条 市监察局、市人事局负责本办法的解释工作。
　　第三十三条 本办法自发布之日起施行。


“电子证据”概述
兰绍江

今年4月1日，《中华人民共和国电子签名法》开始实施，开创了我国电子证据专门立法的先河，也标志着我国法制适应现代化建设的新的里程。电子证据在我国还属于较新的事物，为此，本人综合若干资料编撰此文，介绍电子证据的几个问题，供初学者入门。
一、“电子证据”定义
随着计算机和网络技术的普及，电子商贸活动和其他许多基于网络的人际交往大量出现，电子文件已经成为传递信息、记录事实的重要载体。在这些方面一旦发生纠纷或案件，相关的电子文件就成为重要的证据。电子证据(Electronic Evidence)就是被作为证据研究的、能够证明案件相关事实的电子文件。　　
“电子文件”(Electronic Records)定义为：“基于电子技术生成、以数字化形式存在于磁盘、磁带等载体，其内容可与载体分离，并可多次复制到其他载体的文件。”这个定义表述了“电子文件”的三个基本特征：①数字化的存在形式；②不固定依附特定的载体；③可以多次原样复制。
“电子文件”可以分为:1）字处理文件：通过文字处理系统形成的文件，由文字、标点、表格、各种符号或其他编码文本组成。不同类型的文字处理软件生成的文件不能兼容（如Word和WPS），使用不同代码规则形成的文件也不能直接读取。所有这些软件、系统、代码连同文本内容一起，构成了字处理文件的基本要素。2）图形处理文件：由计算机专门的软件系统辅助设计或辅助制造的图形数据，通过图形人们可以直观地了解非连续性数据间的关系，使得复杂的信息变得生动明晰。3）数据库文件：由若干原始数据记录所组成的文件。数据库系统的功能是输入和存储数据、查询记录以及按照指令输出结果，它具有很高的信息价值，但只有经过整理汇总之后，才具有实际的用途和价值。4）程序文件：计算机进行人机交流的工具，软件就是由若干个程序文件组成的。5）影、音、像文件：即通常所说的“多媒体”文件，通常经过扫描识别、视频捕捉、音频录入等综合编辑而成。
信息技术的发展，使文件趋向形式的多元化，往往在一种文件形式中又包含其他文件形式的链接功能，这就是超文本或复合文本文件。复合文本文件通过作者定义的链接，使读者可以在各种软件形成的文件交叉路径之间浏览。
　　 当这些电子文件在诉讼中作为证据使用时就是电子证据，例如在电子商务中的电子合同、电子提单、电子保险单、电子发票等；电子证据的证据形式还包括电子文章、电子邮件、光盘、网页、域名等。
　　 二、“电子证据”的法律定位
对于电子证据的法律定位，即它归属于哪一类证据，法学界尚在讨论，主要观点有如下四种：
　　第一、认为电子证据应当归属于 “视听资料”。理由是：电子证据的内容必须在计算机等终端上以图形、数字、符号等形式显示，其使用的存储介质（电磁介质）、再现载体（电子设备）以及表现形式（文字、声音和图象的结合）均与“视听资料”的特点相同。因此可以对“视听资料”进行“扩张式解释”来涵盖电子证据。
第二、认为电子证据应归属于“书证”。理由是：根据《中华人民共和国合同法》第11条规定：“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式”，已经将“数据电文”这一典型的电子证据形式纳入了“书面形式”范围，实际上已经在立法上明确了电子证据的法律地位。若将电子证据归入“视听资料”一类，将直接影响电子交易的效率或者信任程度。
第三、有学者认为，电子证据既不属于书证，也不属于视听资料，而是独立存在的一种新的证据类型，应当作为单独序列证据。理由如下：
a)电子证据与书证在性质上有着巨大的区别。从载体看，书证中的文字、符号、图形等直接存在于可见载体之上并能直观地显示；而电子证据则以模拟和数字信号形式存在于磁性载体之上，不经过一定的技术手段不能直接显现。两者的储存方式与再现方式都有区别。从特性看，书证具有不易篡改、保真性较好的特点，一旦被涂改很容易被发现；而电子证据易被删改和复制，且不留痕迹、难以恢复。因此，书证具有较强的证明力，一般可作为原始的、直接的证据使用；而电子证据证明力相对较弱，大多只能作为间接证据使用。
b)电子证据与视听资料在内涵和外延上不能重合。视听资料是通过影像和声音表现、以视觉和听觉来直接感知的。其中声音是通过单一媒体来表现的，影像既有单一媒体形式，也有复合媒体形式。而电子证据则具有多媒体性质，这是其他视听资料所不具备的特点。从这点来看，视听资料不能涵盖电子证据，而电子证据却可以包容视听资料。
c) 建议以电子证据取代视听资料，与书证、物证、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录并列，作为一种独立证据系列。理由：诉讼法将证据分为七类，把视听资料与书证、物证等证据并列，是因为当时对电子证据认识有限；随着对电子证据的深入认识，它在证据体系中具有明显区别于其他证据的特点，理应有其独立的位置，以适应时代发展和现代法学的需要，加强电子证据的法律地位，促进电子证据的科学、规范使用。
第四、还有学者认为，不能将电子证据简单地归入哪一类证据，电子证据只是证据的表现形式，我国诉讼法规定的七类证据都有可能以电子证据的形式出现；如：电子书证（电子合同）、电子物证（如侵入计算机系统犯罪时留下的“痕迹”）、电子笔录等。
　　三、“电子证据”的特性
作为一类新型的证据，电子证据具有自身的几个基本特性：
1、技术依赖性。电子证据的形成与存在必须依赖于现代电子技术设备和技术手段而实现；电子证据的调取与再现也必须借助一定的技术设备、通过一定的技术手段来实现。
2、形式复合性。电子证据更多地表现为多媒体形式，集文本、影像、声音等多种形式于一身，在信息的表达上更为丰富、生动。
3、储存与传递的隐蔽性。电子证据以电磁等形式存在于介质之上，它占位和传递的实体是电磁波和二进位数据编码，肉眼无法直接感受这些无形的信号，只有经专门的设备和技术才能显示为肉眼可见的形态。
4、易于变造性。保存于磁性介质上的电子证据是可擦写的数据，在存储、传输和使用过程中，极易遭到截取、篡改、删除等破坏，且可不留痕迹（有人称此为“脆弱性”）。
正因为电子证据的隐蔽性和易于遭到篡改，给证据的审查、认定带来难度，所以一般认为其证明力相对低下。而且对于电子证据来说，“原件”不能为肉眼所见，当它以某种方式显示出来时，已经失去了原件的属性，案件当事人提交的只能是复制品，是“传来证据”。这也影响到电子证据的证明力。
四、“电子证据”证明力的认定
我国诉讼法规定，任何证据都必须经过查证属实，才能作为认定事实（定案）的根据。提交法庭的电子证据是否具有证明力，同样要经过调查后才能认定。
从证据学原理来讲，某一证据要保证其真实可靠，必须在其运行的各个环节都有辅助证据加以证明，即构成证据锁链。一般来说，电子证据需要审查的环节包括以下几个方面:
　　 ①审查电子证据的生成环节：电子证据是否是在正常的活动中按常规程序生成的；生成电子证据的系统是否曾被非法人员控制；系统的维护和调试是否处于正常状态；生成电子证据的程序是否可靠；人工录入电子证据时，录入者是否被有效地监督并按照严格的操作程序合法录入等。这些因素都会影响生成的电子证据的真实可靠性，所以在认证时应一一加以分析判断。
　　 ②审查电子证据的存储环节：存储电子证据的方法是否科学；存储电子证据的介质是否可靠；存储电子证据的人员是否公正、独立；存储电子证据时是否加密；所存储的电子证据是否会遭受未经授权的接触等等。
③审查电子证据的传送环节:经过网络传递、输送的电子证据，其间的任何一个环节都可能发生信息丢失、改变，从而降低电子证据的证明力。因此认证时要调查分析传递、接收电子证据时所用的技术手段或方法是否科学、可靠；传递电子证据的“中间人”（如网络运营商等）是否公正；电子证据在传递的过程中有无加密措施、有无可能被非法截获等。
　　 ④审查电子证据的收集环节。电子证据是由谁收集的，收集证据者与案件有无利害关系；收集电子证据的过程中是否遵守了法律的有关规定；收集、提取电子证据的方法(如备份、打印输出等)是否科学、可靠；收集者在对证据进行重组、取舍时是否客观公正，所采用的方法是否科学可靠等等。
⑤电子证据是否被删改过。法官可以指派或聘请具有专门技术知识的人对证据进行鉴定。若将电子证据与其曾经由第三方保留的原件或备份进行比较核实，则是实践中可行的捷径。所以，事先公证无疑是最有效的措施；北京市高级人民法院颁行的《关于办理各类案件有关证据问题的规定(试行)》规定:“用有形载体固定或者表现的电子数据交换、电子邮件、电子数据等电脑贮存资料的复制件，其制作应经公证或者经对方当事人确认后，才具有与原件同等的证明力。”
以上的审查实际包含了对电子证据完整性的认定。
　　完整性(Integrality)是考察电子证据证明力的一个特殊指标。完整性共有两层意义:一是电子证据本身的完整性，指数据内容保持完整和末予改动（不包括不影响内容完整性的一些必要的技术添加）；二是电子证据所依赖的计算机系统的完整性，主要表现为:第一，记录该数据的系统必须处于正常的运行状态；第二，在正常运行状态下，系统对相关过程必须有完整的记录；第三，该数据记录必须是在相关活动的当时或即后制作的。计算机系统的完整性实际上同电子证据的完整性密切相关，前者是为了保证后者而设置的一项标准。
从理论上讲，电子证据所遭到的篡改往往是难以察觉的，如果一味强调举证方必须证明其真实可靠，有时是过于苛求的；因此对电子证据可靠性的认定可以转向对相关否定因素的排除，如果电子证据所依赖的计算机系统的软硬件是可靠的，该系统有防止出错的监测或稽核手段，而且其运行过程是正常的，那么该电子证据就己经具备了足够的可靠性保障，应当推定其真实可靠，除非另有相反的证据。
电子证据的证明力认定是电子证据认证的核心，对于电子证据证明力高低的比较，学者们一般认为：
　　 (一)经过公证的电子证据的证明力大于未经公证的电子证据；
(二)在正常业务活动中制作的电子证据的证明力大于为诉讼目的而制作的电子证据；
(三)由不利方保存的电子证据的证明力最大，由中立的第三方（如ISP服务商、EDI服务中心）保存的电子证据的证明力次之，由有利方保存的电子证据的证明力最小。（笔者对此不完全赞同，我认为中立方保存的证据最客观，当事人双方提供的证据都应当受到质疑。）
五、“电子证据”的收集与检验
（一）收集电子证据的基本程序。
当不涉及专门的计算机检查与维护技术时，侦察和司法人员可以采取简单的取证方式：首先由提供证据的操作人员打开计算机找到所需收集的证据；然后由取证人员确认该文件及该文件的形成时间，采用打印或拷贝的方式予以提取固定。如现场打印文件时，取证人员必须监督打印过程，防止计算机操作人员在打印过程中修改文件。如采用拷贝方式取证，取证人员应当自备计算机，拷贝后，将软盘或光盘插入自备计算机中进行检查。在查找证据过程中，如遇技术问题，应及时邀请专家予以协助。
无论采取那种取证方式，在固定证据后，应当现场制作检查（取证）笔录。笔录主要包括：①案由；②参加检查的人员姓名及职务；③检查的简要过程（检查时间、检查地点及检查顺序等）；④检查中出现的问题及解决方法；⑤取证方式及取证份数，注明数据信息在计算机中的位置（如存放于那个文件夹中等）；⑥参与检查的人员签名。
对于涉及计算机技术问题的复杂情况取证，需要专业技术人员协助进行电子证据的收集和固定。一般是：先由计算机专家检查硬件设备，切断可能存在的其他输入、输出设备，保证计算机储存的信息在取证过程中不被修改或损毁；与此同时，侦查人员应当进行现场访问：询问计算机是否设置密码及密码的组成，使用的软件及软件的来源，谁负责软件的维护、调整，对软件作过哪些修改，计算机的日常管理情况，是否出现过故障（如病毒感染等）及如何解决的，案件所涉及的资料存放于存储设备的什么位置，有无备份等。
检查时，应当注意对隐蔽文件的查找。有备份的，应由计算机专家同时检查备份文件，查明备份文件与原文件是否一致。然后按照前述方法打印和拷贝计算机文件，固定电子证据。
固定证据后，制作检查笔录。除前述检查笔录的内容外，对解密、数据测试等过程也应当作出详细的记录。
考虑到计算机操作人员可能不提供密码，计算机专家应当携带解密工具；对可能需要进行数据测试的，专家应当携带事相应的测试软件；必要时，可以对整个取证及软件测试过程进行录像。
收集和固定电子证据时应当把握如下二点：