广东省深圳市政府


深圳市上市公司监管暂行办法
深圳市政府


第一章 总 则
第一条 为了保护投资者合法权益，维护证券市场秩序，加强对上市公司的监督管理，根据《深圳市股份有限公司暂行规定》和《深圳市股票发行与交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），特制定本办法。
第二条 凡在深圳公开发行或上市的公司的资讯公开及影响股票价格波动的一切重大交易和变更，均须遵守本办法。
第三条 中国人民银行深圳经济特区分行（以下简称主管机关）在中国人民银行和深圳市人民政府的领导下，负责对深圳上市公司的监管。
第四条 主管机关负责本办法第二章公开说明书的确认，第四章非常重大交易、重要交易、股份交易、第五章收购与合并、第六章重大变更、第七章内部控制和第八章部分股份事务的监管。
第五条 主管机关授权深圳证券交易所（以下简称交易所）处理深圳上市公司日常性监管事务，负责本办法上市公告书和第三章财务和业绩报告的审查、第四章必须披露交易、关连人士交易、第八章部分股份事务的监管。

第二章 公开说明书
第六条 公开说明书是指股份公司在公开发行股票、股票上市交易及处理其他非常重大事项时向社会公开披露的专门文件。它包括向社会公众发行股票时的招股说明书、股票上市时的上市公告书、对原有股东供股时的供股说明书、重大事项公开说明书以及有关附件说明。
第七条 公开说明书的编制准则是，申请发行或上市的公司（以下简称申请公司）必须作充分的公开，以便投资者能对公司的业务发展、财务状况、管理状况、未来前景及该股票所拥有的权益有全面清晰的了解与评价。内容必须陈述准确、清楚、真实、全面，不得有任何含糊、虚假和
遗漏，更不得有任何误导、欺诈成份。
第八条 招股说明书的内容除应符合《暂行办法》第十八条的要求处，还应详细地说明公司的资本形成过程，产品的种类、生产过程、销售情况，经营业绩，物业设备及拥有的权益，主要利益关系人，发行股票所筹资金的运用计划及效益分析，风险因素。
第九条 在招股说明书披露的同时还应在报刊上刊载具有专业资格的机构的资产评估报告和确认书、财务报告及其附注说明、重大合约及法律诉讼事项。
第十条 上市公告书除符合招股说明书的要求外，还应载明下列事项：
（1）公司上市的日期和获准上市的批准文号；
（2）股份发行情况和股权结构；
（3）创立大会或股东大会有关上市决议的主要事项；
（4）董事、监事和高级管理人员简况及持股状况；
（5）持股1％以上的股东所拥有的权益；
（6）招股后资金运用情况、财务状况及最近一年的预测报告；
（7）社会公众随时查询公司资料的联络人及联络地点、电话及图文传真号码；
（8）其它重要事项。
如果上市时间离公开发行时间不足六个月的，上市公告书中可免公开招股说明书的内容。
第十一条 供股说明书参照招股说明书编制。重大事项公开说明书按本办法第四章、第五章的相应条款规定编制。
第十二条 公开说明书必须经主管机关确认，并在主管机关无任何进一步修改的意见后方可刊登于指定报刊。未经主管机关许可，公开说明书的最后定稿不得作出任何重大修改。刊载时应发表重要提示：主管机关并不保证本公开说明书内容的准确性或完整性，对由此引起的各种损失不
承担任何责任。
第十三条 申请公司的发起人、董事会成员必须对公开说明书内容的准确性和完整性负共同及个别责任。
第十四条 股票发行的承销商在承销期间必须对招股说明书内容进行调查，并对其内容的准确性和完整性负有重要责任。
第十五条 为发行股票提供签证的会计师事务所等公证机构及其他当事人必须按章依法办事，履行职责，并对公开说明书的内容负有连带责任。
第十六条 申请公司在获准发行与上市期间的所有宣传资料必须经主管机关审核。其内容必须符合有关规定，不得为其产品和业务作推销广告。
第十七条 招股说明书、供股说明书、重大事项公开说明书须报送主管机关审查定稿。主管机关应在接到正式文稿后三周内作出答复，否则视同认可。上市公告书须报送交易所审查，最后由主管机关认可。已定稿的公开说明书必须在刊登前三天分别送主管机关、交易所四份备案。招股
说明书、供股说明书送两份给工商行政管理局备案。
第十八条 在公开说明书正式公布前，申请公司知情人及其顾问人必须将有关事项保密。如发现泄露有关资料内容的，主管机关可不考虑该等的申请。
第十九条 公开说明书从公布之日起生效。上市公司必须遵守其条文规定，履行职责，不得随意变更。如需变更，必须向公众说明理由。属于重大变更的，须经股东大会或有关主管部门认可，否则，公司当事人应承担由变更引起的一切责任。

第三章 财务和业绩报告
第二十条 上市公司必须建立定期向公众披露公司财务情况和经营业绩的制度。每会计年度公布两次，即中期报告和年度报告。中期报告应于每一会计年度的前六个月后的60天内公布；年度报告应于会计年度结束后的90天内公布。
第二十一条 上市公司应在公开前十天将公布的资料报送交易所，凭交易所签署的意见书在指定的报刊刊载。交易所十天内作出答复。交易所根据《深圳经济特区企业会计准则》（试行）和本办法制定相应细则。
第二十二条 公司财务报告应包括资产负债表、损益表、股东权益变动表和财务状况变动表及其附注说明。中期报告应请会计师事务所审阅，年度报告应请会计师事务所审计。会计师事务所对所签证报告的审查方法及内容的真实可靠性和完整性，负有连带责任。
第二十三条 财务报告应对下列事项予以详细说明：
1．会计处理与公允会计原则不同的，应说明其详细情况及因处理不同而产生的差异；
2．有数种公允的会计处理方法可供选择时，应注明所选择的方法；
3．会计处理因特殊原因变更而影响前后各期财务资料比较的，应说明变更的理由及对财务报告内容的具体影响；
4．关联公司的帐表合并情况。
第二十四条 中期报告至少应包括下列内容：
一、财务情况：
1．资产负债表；
2．损益表，其内容必须说明：
（1）营业额、主要产品销售额；
（2）经常性项目税前溢利（或亏损）；
（3）非经常性项目收支（重大事项应予以注明）；
（4）税率基准和税后溢利；
3．股东权益变化；
4．各项数字与上年同期比较；
5．会计师事务所须声明的意见。
二、业务回顾，对公司各项业务的进展及收益情况作简要概括，主要以地域性分析和行业性分析为主。
三、重大事项说明，并将有关重大合同的内容摘要刊出。
四、前景预测（会计师事务所意见）。
五、董事、监事、经理及持股1％以上的大股东持有本公司证券及拥有的权益变化情况。
六、董事会的有关决议。
第二十五条 年度报告至少应包括下列事项：
一、公司基本概况：资本结构、组织系统（主要业务部门及分支机构及行政管理架构）、所属权益（子公司、持有的证券种类与数量、拥有物业）、从业员工（人数、文化结构、平均年龄、平均服务年限）；
二、业务状况：主要产品生产及销售情况，新产品开发及重大事项情况；
三、财务资料：经会计师事务所签证的资产负债表、损益表及利润分配表；各项数字与上年同期比较。
四、公司负债情况说明：银行贷款情况，公司债务担保情况及分项数额，有关事项的当事人、主要内容、起止日期等；
五、业务展望：就公司各类业务及各项投资方向的未来、最近期间的拓展作合理预期，并对影响公司前景的重大因素作出可知及可信的预测；
六、分红派息情况；
七、会计师事务所的查帐报告书，如有保留意见，须说明其意见的成因；
八、对会计师事务所聘约的延续或解除的意向。
第二十六条 中期报告须经公司董事会批准，监事会签阅。年度报告须由股东大会批准。此两项均应在公开前三天分别报送四份给主管机关和交易所备查。
第二十七条 凡涉及上市公司经营情况及其财务数据的报导文章，在刊登前必须经交易所审阅，并同时报送主管机关备查，否则便视为有意操纵该种股票价格。
第二十八条 上市公司不得随意向外披露和提供有关影响价格的消息。影响价格的重要消息的披露，须提前48小时向交易所和主管机关报告并取得交易所认可。如24小时后交易所未作答复，便视同认可。如遇例假日或法定假日则顺延。

第四章 重 大 交 易
第二十九条 下列各项为重大交易：
1．非常重大交易；
2．重要交易；
3．必须披露交易；
4．股份交易；
5．关连人士交易。
第三十条 非常重大交易是指上市公司或其附属公司收购其他企业或资产和变卖本公司资产达到下列比例之一的行为：
1．收购或变卖资产占公司总资产的50％以上；
2．收购或变卖资产预测纯利占公司同项纯利的50％以上；
3．以发行占总股本的50％以上股份为代价的收购；
4．有关收购会使控股人发生变更。
以上各项中的有关收购和变卖资产行为包括签订或中止对公司的资产负债及利润所产生的影响的融资经营租赁契约。
第三十一条 非常重大收购必须经主管机关认可并经股东大会批准。
第三十二条 与非常重大交易有重大利益关系的股东，在该次股东大会上不得有投票权。
第三十三条 非常重大交易正式谈判开始日须停止公司的股份交易，直至协议公布时为止。复牌时视为新上市申请处理，并按新上市的程序办理。
第三十四条 非常重大交易条款达成协议后，发行人应在三日内将协议送交主管机关，经审核后在报刊上刊登。
第三十五条 重要交易是指第三十条1，2，4款中所列的相对数为25％以上。
第三十六条 重要交易按非常重大交易的程序办理，但复牌时不作新上市处理。
第三十七条 必须披露的交易是指第三十条1，2，4款中所列的相对数为10％以上。
第三十八条 必须披露的交易条款达成协议后，发行人应在三日内送达交易所审议，同时，送主管机关备案，经交易所审核后在报刊上刊登。
第三十九条 各项重大交易的协议公布后的15天内，发行人必须编制公布有关交易的公开说明书，其中至少包括下列各项内容：
1．交易目的；
2．交易日期及交易各方的概况；
3．交易的一般性质；
4．有关交易的资产情况及营业状况；
5．交易金额及支付方式；
6．交易金额的确定方法；
7．该项交易所获得的利益，如属收购则须附该项交易所能产生的溢利预测，如属变卖资产则须说明出售资产所得的收益及用途；
8．主管机关或交易所要求公布的其他资料。
第四十条 股份交易是指以发行股份的方式收购资产的行为。
第四十一条 股份交易按重要交易的程序办理。
第四十二条 股份交易的公开说明书除第三十九条所列各项条款外，还须加列如下内容：
1．发行股份的数额；
2．发行股份已获主管机关批准的文号及要点；
3．大股东（持有股份总额1％以上）的股份变动情况；
4．主管机关要求的其他资料。
第四十三条 关连人士交易是指发行人及其附属公司与本公司的董事、监事、高级行政管理人员及其亲属所达成的交易（含与上述人士控股的公司交易）。
第四十四条 关连人士交易按必须披露交易的程序办理。
第四十五条 下列关连人士交易可不按上述规定的程序办理：
1．公司的日常业务按照一般商业原则向关连人士收购或变卖消费品或服务设施；
2．发行人与其全资附属公司之间的交易；
3．发行人与其非全资附属公司之间的交易，但关连人士并非是该附属公司的控股人（持股量达25％以上）；
4．交易额在10万元以下。
第四十六条 凡需经股东大会通过的关连人士交易或与该项交易的利益关系的人士，必须放弃在该次股东大会的投票权。

第五章 收购与合并
第四十七条 收购与合并是指法人或自然人及其代理人通过收购，拥有一家上市公司（或公众公司）的股份，而获得对该公司控制权的行为。
控制权是指拥有一家上市公司25％以上的股份或投票权。
第四十八条 凡收购与合并之各方均应遵守如下一般原则：
1．公司的控制权更改时，获得控制权的股东应迅速通知全体股东；
2．获得一家公司的控制权的股东须承诺向同种股票的持有人按同等条件提出收购建议并履行该建议；
3．收购与合并的各方董事会必须以广大中小股东的利益为前提，最终达到保障各自的股东整体利益；
4．被收购公司的董事及高级行政管理人员在未获得收购公司的股东大会通过前，不得采取任何行动而影响该收购行为的实施；
5．凡涉及收购与合并的各方应尽力防止出现虚假市场。
第四十九条 凡购入一家上市公司的股份或投票权累计达到25％以上的行为属于收购与合并行为。
第五十条 收购包括部分收购和全面收购两种：
1．部分收购是指收购一家上市公司股份或投票权累计达到25％以上，但少于100％的股份或投票权的行为。
2．部分收购分为三个控制档次，即控制权分别累计达到25％以上、50％以上、75％以上，每当达到或超过上述比例时须按收购合并行为处理。
3．全面收购是指收购上市公司100％的股份或投票权的行为。
第五十一条 凡收购与合并的协议必须在正式公布前三天将该协议送达主管机关，经审核后在报刊上公布，待各方的股东大会批准后生效，修改时亦同。
第五十二条 收购人的收购与合并的意向确定后，必须向被收购公司的董事会提出，被收购公司的董事有权要求收购人提出保证，以确保完全履行该协议。
在正式刊登协议前，协议各方及知情人士应严格保密。
第五十三条 从收购与合并的协议签订日起至完全履行日止，被收购公司不得发行任何证券以及签订任何有关公司正常业务范围以外的合约。
第五十四条 部分收购必须符合下列规定：
1．在协议签订后至协议生效前，收购人不得购买被收购公司的股份；
2．被收购公司的股东愿意接受收购的数量，超过收购数量时，收购人必须按相同比例作出收购；
3．收购协议须经超过50％的拥有独立投票权股东通过后方可生效；
独立投票权股东是指与本次收购行为无关连的股东。
第五十五条 凡上市公司的控股公司或附属公司的收购与合并行为涉及到第四十九条规定的股份或投票权的实质性转移，属于连锁收购行为，连锁收购按本办法的收购与合并条款处理。
第五十六条 收购公司应在协议公布后的20天内编制并公布公开说明书，其内容应包括：
1．公司名称、注册地及收购代理人；
2．控股公司、附属公司及董事、高级行政管理人员持有收购公司和被收购公司股份的数量；
3．收购价格、支付方式及其说明；
4．日程安排；
5．收购人的义务及被收购公司股东的权利；
6．前三年的资产负债概况，盈亏概况及持股状况；
7．公司及其附属公司的借款、贷款、抵押及债务担保等负债情况；
8．重大合同及其说明；
9．公司章程及有关内部规则；
10．对被收购公司继续营业计划；
11．对被收购公司资产重整计划；
12．对被收购公司职员的安排计划；
13．资产重估及其说明；
14．主管机关要求的其他资料。
第五十七条 被收购公司应在协议公布后的20天内编制并公布公开说明书，其内容应包括：
1．公司状况；
2．公司董事会对收购的意见；
3．公司董事及高级行政管理人员持有收购公司股份的详细说明；
4．控股公司及其附属公司概况；
5．公司前三年的资产负债概况，盈亏概况；
6．公司及其对附属公司的借款、贷款、抵押、债务担保及其他债务情况；
7．重大合约及其说明；
8．与收购公司有重大利益关系的董事及高级行政管理人员应加以详细说明；
9．主管机关要求的其他资料。
第五十八条 协议签订后的第20天以后，不得对该协议有任何修改，但主管机关准许的除外。45天后如未获股东大会批准则自动失效。
第五十九条 在协议签订的谈判或磋商过程中直至协议公布日止，任何参与该协议谈判的人员及有关知情人士均须保密，并不得购买被收购公司的股份。
第六十条 上条规定在协议公布之后，与上条有关的人员参与买卖协议各方股份的，须将买卖详情报主管机关备查。
第六十一条 在初步协议的条款中，没有提出全面收购的，须报主管机关批准豁免。
第六十二条 以发行新股的方式的收购行为，主管机关可考虑豁免收购人提出全面收购，但须满足下列条件：
1．独立股东投票批准；
2．无内幕交易行为；
3．收购公司的董事及高级管理人员无重大改变；
4．公司内持有股份的大股东分布均衡。
第六十三条 主管机关在下列情况下将不考虑给予豁免全面收购：
1．资金不足；
2．收购人在收购计划提出的前一年内已大量收购被收购公司的股份。
第六十四条 被收购公司与收购人正式谈判开始，应立即通知主管机关和交易所，并从正式谈判日起，其股票交易必须停牌，直至公布协议日止。
第六十五条 收购可转换证券、认股权证等非投票权的证券不属于本章所列的收购行为，但在认购或转换时则属于本章所列的收购行为。

第六章 重 大 变 更
第六十六条 下列各项为重大变更：
1．公司章程变更；
2．董事、监事等高层管理人员的人事变动；
3．经营范围的变更；
4．注册资本及注册地址的变更；
5．会计师事务所、法律顾问的变更；
6．组织架构的撤并，下属公司的设立、兼并或破产；
7．其他影响公司经营的重大合约的签订与变更。
第六十七条 各项重大变更必须由董事会提出议案，经股东大会讨论表决通过。
第六十八条 董事、监事等高层管理人员的人事变动议案，及其候选人的个人资料，应于股东大会召开前一个月报送主管机关审阅。总经理的人事变动事项也应在变动前一个月报告主管机关。主管机关在接到材料后的十五天内对候选人的经营能力和信誉状况进行审查。对其任职资格有
否决权。
第六十九条 凡重大变更事项须经政府有关部门批准的，应于股东大会通过后五天内报送有关部门审批，变更后十天内向社会公开披露。并报送主管机关、交易所备案。

第七章 内 部 控 制
第七十条 上市公司应建立内部控制机制，分别对日常生产经营过程中的原材料采购、产品的生产与销售、资金运用与货款回笼等环节进行有效监控，每个环节应有专人负责业务记录和资料整理，必要时便于公证机构、主管部门的查实和核对。从事此项工作的人员的人事工资关系须具
有一定超然独立性，直接由总经理负责调配和定期培训、考核。并制定具体实施细则，报主管机关备查。
第七十一条 上市公司应建立内部审计制度，设立审计机构。聘请较高素质的专业人员担任审计工作。审计人员的姓名、学历、专业职称、简历及联络电话应报送主管机关和交易所。对审计机构的负责人的任聘资格应报送主管机关审查，经股东大会批准。
第七十二条 审计机构直接向董事长负责。
第七十三条 公司监事会可随时要求总经理、董事会提出报告，并委托律师、会计师事务所等公证机构对其报告进行审核。
第七十四条 董事发现公司利益有重大损害的嫌疑时，应立即向监事会报告。监事会接到报告后，应立即组织调查并将结果报告股东大会或主管机关。
第七十五条 如果超过股东人数10％的股东或超过10％股份的股东投诉公司管理阶层有任何欺诈、弄虚作假、营私舞弊行为，主管机关应组织进行调查。
第七十六条 公司在进行资产评估、财务验资等事务时，必须真实、完整地提供资料。如被委托机构发现有不实情况或欠缺部分资料，有权要求公司作出解答并继续提供，必要时可拒绝办理签证，由上市公司承担已发生的费用。

第八章 股 份 事 务
第七十七条 上市公司应严格遵守公司章程，健全各种运行机制，发挥股东大会、董事会、监事会的作用。
第七十八条 上市公司应委任两名授权代表，专司股份事务，负责与主管机关和交易所、深圳证券登记公司的联络并向社会公众提供咨询服务。
第七十九条 授权代表应将与本人的联络方法，包括办公室和住宅电话、传呼机号码及图文传真号码，以书面形式通知主管机关和交易所、证券登记公司。本人出差或休假时，应委托主管机关熟悉的合适人士代替其联络事务，并书面通知临时联络方法。
第八十条 除特殊情况外，上市公司在另行委任授权代表之前，不可终止授权代表的职务。如果决定终止授权代表职务、委任新的授权代表时，应立即通知主管机关，并说明终止委任的原因。
第八十一条 主管机关认为授权代表不能适当履行其责任时，有权要求上市公司更换授权代表，上市公司应尽快委任出接替人。
第八十二条 上市公司必须建立股东名册登记制度，随时掌握股东变化，应于每月五日到证券登记公司索取股东变动资料。公司董事、监事、经理等高级管理人员持有本公司的股票应交公司集中保管。持有股份1％以上的股东，必须将其持有股份的增减情况在发生变动后五日内通知公
司。公司应于每月十日将股份变动和股东变化情况报送主管机关备查。
第八十三条 公众公司召开股东大会时，应于开会二十五日前将有关议案报送主管机关审阅。主管机关应在收文后十天内作出答复。会前十五日将准备好股东大会资料供股东随时索阅。股东大会结束后五日内，将会议决议及有关资料报送主管机关和交易所备查。
第八十四条 因故不能参加股东大会的股东，可以委托出席股东大会的代表或公司授权代表行使投票权，委托时须认真填写公司印制的委托书并递交本人资料。委托书参照第八十七条规定。
第八十五条 出席股东大会的股东可以以本人名义使用征求委托书以征求不能出席会议的股东的意见。任何人在使用征求委托前，应填写征求人备查资料报公司监事会备案，并选定一固定场所作为征求委托地点。
第八十六条 公司对于征求人应发给征求委托出席证，征求人应以显著方式佩戴。征求委托不得利用他人名义或转让给他人使用。
第八十七条 征求委托书须载明下列事项：
1．对于当次股东大会各项议案，逐项为赞成与否的明确表示；
2．对于当次股东大会各项议案有反对意见时，应对反对的内容提出反对理由；
3．对于当次股东大会人事选举事项，应注明拟提名支持的候选人姓名、简历、股东户号及持有该公司的股份数量，其拟支持的人数不得超过选任人数；
4．报送监事会日期；
5．征求人姓名、身份证号码、住址、股东代码、持有股数和种类。如为法人，其名称、地址、法人营业执照号码、股东代码，负责人姓名、身份证号码、住址、持有股数和种类。
第八十八条 使用委托人有下列情形之一者，其代理的表决权无效：
1．其委托书非由公司印制原件者；
2．委托书由转让方式取得或其征求人未依规定签章者；
3．经监事会禁止的征求委托书；
4．委托书中内容有虚伪情况者；
5．委托人股数超过征求人股数者。
第八十九条 上市公司分红派息须按照《暂行办法》第三十五条和公司章程的有关规定进行。
第九十条 上市公司决定派送红股时，应向主管机关提交利润转增资金的运用计划、由会计师事务所独立审计的利润来源和构成情况的详细报告。
第九十一条 公众公司发行股票、派发红股所筹集资金必须在主管机关认可的银行专户存放，并由存放银行严格按既定投向监督使用。未经股东大会批准或主管机关许可，不得挪作它用。发行公司应于发行结束后一个月内将发行结果和存放银行名称、帐号报送主管机关。存放银行应每
月向主管机关报送资金使用情况。不按时报送情况的存放银行，以后不得接受证券筹资的存款。
第九十二条 上市公司及其控股机构不得买卖本公司股票，主管机关批准的除外。
第九十三条 公司的董事、监事、经理等高级管理人员及内部关连人士不得泄露任何影响股票价格的消息，更不得利用内幕消息直接或间接买卖本公司股票，内部关连人士买卖公司股票应于消息公布后方可进行。

第九章 罚 则
第九十四条 凡违反本办法中属于交易所受理的有关条款，由交易所进行处罚。如有不服，可向主管机关申请复议。主管机关作出的复议决定，当事人必须执行。
第九十五条 对于违反本办法第十二条、第十六条、第十八条的，由主管机关视情节轻重分别给予以下处罚：
1．警告；
2．责令改正；
3．暂缓发行或上市；
4．取消发行或上市计划；
5．收回发行或上市文件指令。
第九十六条 对违反第七条、第十九条的，按《暂行办法》第八十七条处罚。
第九十七条 对违反第二十条、第二十一条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十九条、第六十九条的，给予下列处罚：
1．警告；
2．一万元以下罚款；
3．责令改正。
第九十八条 对违反第二十八条、第五十九条的，按《暂行办法》九十三条由主管机关对当事人给予处罚。
第九十九条 对违反第三十二条、第三十四条、第三十八条、第四十二条的，给予以下处罚：
1．警告；
2．五千元以下罚款。
第一百条 对违反第四十八条、第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条、第五十七条、第五十八条的，由主管机关勒令停止收购与合并行为，后果自负。
第一百零一条 对违反第六十七条、第六十八条、第六十九条、第七十条、第八十条、第八十二条、第八十三条的，责令限期改正或停牌一周。
第一百零二条 对违反第九十条、第九十一条、第九十二条的，由主管机关没收其非法所得，取消三年发行资格。
第一百零三条 对违反第九十三条的，由交易所对当事人给予下列处罚：
1．将所得交回发行公司；
2．三年不得买卖股票。

第十章 附 则
第一百零四条 本办法由主管机关负责解释。
第一百零五条 本办法自发布之日起执行。



1992年4月4日
【关 键 词】 新闻自由 司法独立 最终价值 媒体审判与“官媒” 有偿新闻与“封口费” “专家断案”
【内容摘要】新闻媒体与司法的最终价值都是追求社会公平，但新闻讲自由，司法讲独立，二者存在冲突，“媒体审判”是不正当的媒体监督。合理构建媒体监督与司法公正的关系十分重要。要保证新闻媒体的相对独立，通过进一步完善审判公开和检务公开制度，加强新闻从业人员的职业能力培养等措施，实现二者之间的合理构建。

媒体与司法的关系总是伴随着东西方文化价值观的差异与司法体制的强烈撞击而引起剧烈的争论。
在改革开放不断深入和社会主义市场经济不断发展的今天，我国所面临的社会矛盾包括人民内部矛盾的内容和表现形式，呈现出错综复杂的情况。一方面，人民群众对司法工作在实现社会公平正义方面的关注和要求，超过以往任何一个时期，司法活动成为社会关注的热点和舆论的焦点。另一方面，我国的电视、广播、报纸、网络等新闻媒体事业迅猛发展，自身活力迅速增强，新闻舆论在监督社会政治生活和传播大众生活的作用日益显现，成为社会公众了解司法活动的重要渠道。 同时，各级司法机关也在加大建立接受新闻舆论监督的工作机制，１９９８年４月，最高人民法院推出具体举措，允许电视和广播对审判活动进行现场直播，允许新闻机构以对法律自负其责的态度如实报道。最高人民检察院也推出了新闻发言人制度，这标志着司法公开透明度发生了标志性的转折。随着一些重大、有影响的案件向新闻媒体和社会公众敞开，媒体监督也成为司法机关和司法人员了解社情民意的重要渠道，一些被广泛关注的热点、难点案件的妥善、合法处理，也都是通过参考新闻媒体的反映充分考虑了公众的意见、建议。例如，广州市中级人民法院审理的许霆盗窃案最终由无期徒刑改判五年有期徒刑，就是新闻媒体起到了非常重要的作用，在新闻媒体的推动和社会舆论的压力下，审判机关认真地对待这个案件引发的关注和这个案件的复杂性，使许霆盗窃案终于改判。这种新闻媒体对司法的监督权力被有的学者称为“媒体监督”或者“第四种权力”，媒体与司法的关系也日益显得复杂化。
下面，笔者谈谈媒体审判与司法公正两者关系的四个方面问题：
一、媒体监督与司法公正的关系
媒体一词是英文medium的中文翻译，具有“媒体”、“工具”之意，作为专有名词，它最早用于传播学领域，特指报纸、广播、电视、网络等宣传工具，又称“传媒”即“传播媒介”。新闻媒体所具有的功能主要是宣传、引导、监督等功能。
所谓媒体监督是指报纸，刊物，广播，电视等大众传媒对各种违法违纪行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。在我国，新闻自由虽未见诸于宪法性文件，但它以表达自由为根据，并且应该是表达自由的必然延伸。而媒体监督是表达自由和新闻自由发生作用的客观结果。
新闻媒体与司法行为的相互关系涉及社会生活中两种基本价值：新闻自由与公平公正，也就是人们常说的媒体监督与独立司法。新闻采访讲自由，法庭审案讲秩序；新闻报道讲时效，司法诉讼讲程序；新闻评论讲有感而发，司法官裁判重理性分析；新闻报道要对事实进行筛选，司法裁判依据事实必须全面；新闻报道追求轰动效应，司法裁判追求平息纷争等。“自由”与“独立”，这是新闻媒体与司法活动的最大区别。而新闻媒体与司法行为也有许多共同之处，而这都是围绕社会公平、正义和道德的归复与实现，都致力于我国的法治建设和促进社会公平。因此，两者之间既有内在统一的一面，又有对立冲突和过分亲合的一面，没有绝对的言论自由，也没有绝对的司法独立，平衡二者的关系是不断调整的过程。根据我国宪法有关规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关社会团体和个人的干涉。独立行使司法权最终也是为了达到司法公正的目的，司法公正是司法人员全部工作的出发点和归宿点，也是司法工作的灵魂和生命所在，是法官、检察官必然的价值追求。
司法行为与媒体监督的最终价值都在于追求社会公正，但在实现共同最终价值的程序和手段上有很大区别：司法行为通过依靠公众共同遵守的公共准则——法律来解决纠纷，以保障当事人的合法权利，以追求法律上的公正；新闻媒体则通过激发公众内心的价值标准——道德来评判是非，批评侵犯者的侵犯行为，以追求道德上的公正。正是由于司法行为与新闻媒体能统一于“公正”这一价值目标，因而各法治国家均将司法独立与新闻传媒自由作为基本价值予以肯定。
因此，媒体与司法是“你中有我，我中有你”的关系，对于实现社会公平正义均不可或缺。
二、媒体监督司法的必要性
很显然，新闻媒体对司法部门的个案监督有助于司法权的公正行使，能够在一定程度上避免司法不公和权钱交易等司法腐败行为,从实现社会公平的角度，司法需要传媒介入，才能保证公开、公正，因而，媒体监督对司法公正具有积极意义。
首先，从制度设计考虑，媒体监督是遏制腐败的有力武器；原因是，由于一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须对权力加以制约。但这种以权力制约权力的制度设计有一致命缺陷：一旦掌权者进行权权交易，就会出现“官官相护”的局面，人民只能被当权者玩弄于股掌之间。“阳光是最好的防腐剂”。为此，还需要依赖另一种监督模式，即广泛的、公开的社会舆论监督，借此寻找一种终极控制权。媒体监督虽然是一种“软监督”，但特别具有阳光的特点和功效，在任何社会，对任何权力和龌龊，都能起到监督作用，能够有效促使权力制约机制生动活泼起来，当然也能防止司法权力滥用。
其次，接受媒体监督是审判公开、检务公开的应有之义。作为司法制度和检察改革的核心内容，司法活动当然允许媒体进行报道。在司法活动中，法官、检察官代表国家对各种纠纷进行判断和裁决，其判断和裁决的运作过程与结果，不仅事关当事人在权利义务方面能否依法得到保护，更与能否有效地维护社会秩序，实现全社会的公平和正义休戚相关。同时，公允的媒体报道必将使司法活动置于阳光之下，从而实现司法公正。
再次，新闻媒体对司法活动进行监督也是保障犯罪嫌疑人、被告人权利的需要。在司法程序中，被追究责任的人是以弱者的身份出现的。当他们在司法程序中受到不公正甚至是非法的待遇时，媒体极有可能成为他们最有力量的同情者和声援者。
由此可见，就对司法活动本身的作用看，媒体介入的价值应当是以外在的力量帮助和促进司法机关实现司法公正为目标，这与司法机关遵循自身的程序规律追求司法公正是殊途同归。
三、“媒体审判”是媒体对司法的不正当干预
所谓“媒体审判”，即媒体在报道有关司法活动消息、评论司法活动是非时，对任何司法裁决前或裁决中的任何案件，失去其客观公正立场，明示或暗示、主张或反对某种特定司法裁定，其结果或多或少影响司法裁判，从而干扰了司法公正。既然媒体监督也是一种在道德和舆论层面上的“审判”行为，而新闻媒体的代表着某种较高权威的令受监督者不可忽视的信号，因此，媒体监督也很容易演变为一种权力干预，一种破坏司法独立的力量，媒体监督变成“媒体审判”。媒体对司法的影响很大程度上都是通过舆论监督来实现的。
“媒体审判”产生的根源在于以下方面：
一是新闻传媒监督司法行为具有明显导向性。
在我国，新闻媒体都具有官方或半官方的性质，是重要的“宣传工具”，属于“官媒”性质。“官媒”的根本任务是宣传贯彻党和政府的各项方针、政策，因此，这种官方与半官方性赋予了媒体以很强的政策导向性，在必须严格贯彻正面宣传引导为主的同时，又依托强大的政治权威为后盾，具有化解社会矛盾和纠纷的功能，具有广泛的社会影响力。正因如此，对于某些即将进入司法程序或正处于司法程序中的未决案件，经过具有倾向性的新闻报道和评论后，就已为最终审判结果定下了基调，新闻媒体对司法活动的监督其实质是由于新闻媒体报道后得到权威的重视才实现的，是政治权力借助媒体对司法权力的一种不正当干预，媒体在政治权利、司法权力之间真正成为一种“媒介”的作用。
二是新闻传媒与司法机关具有明显的亲和性。
运用得当的媒体监督对实现社会公正、推进民主进程、培育法治精神起到不可估量的作用，也有利于树立良好的司法形象。但是，我们也应看到，鉴于新闻媒体与司法机关既有的共同追求目标价值，也是同时隶属于一级组织的不同部门，因此，媒体与司法是“一家人”，具有明显的亲和性。目前，一些新闻传媒热衷于为司法部门开辟专栏、专版，主动为司法部门采写宣传稿件或采编宣传节目，新闻媒体与司法部门这种“亲合性”表现为一个共同的目标，即宣传法律、树立司法形象、营造法制环境。但由于双方都不同程度违背了各自“天然性的”职业守则，从而可能出现新闻媒体与司法行为都不能实现各自目标的状况，新闻媒体可能失去了自我的判断力，对司法机关提供的稿件和新闻素材一般都不予置疑、不加审核，有时为了突出宣传力度，甚至还帮助司法机关弄虚作假，无限拔高，助长了一些司法部门急功近利的浮夸风。这时的新闻媒体实际在也变相充当了司法部门的“喉舌”，新闻媒体不再自由，司法行为不再公正，这就难免造成程序的扭曲以及实际裁决者的不适格，从而导致理性化司法过程的缺失。媒体的推波助澜导致一些地方保护主义、行政干预盛行，使得司法部门不得不屈从权势，而司法部门的这种妥协势必造成社会公众的不满，从而使政治权力、行政权力、司法权力和媒体监督的均势被打破。
三是新闻媒体出于自身的生存需要具有功利性。
在市场经济的条件下，不论国内还是国外，出于对经济利益的追逐，在对司法活动进行监督过程中，新闻媒体往往出于自身生存的需要，在吸引公众“眼球”上会大作文章，个别法制观念淡薄的新闻媒体从业人员则“哗众取宠”地进行歪曲报道，这就导致了许多与事实不符的细节趁虚而入。况且能够引起社会舆论普遍关注的案件常常是涉及政治、道德的问题，如果过分的强调社会舆论对司法机关活动的监督，极可能会造成法律问题道德化、政治化，从而导致社会的不稳定。
四是新闻的“无限自由”与司法的“绝对理性”的冲突。
由于新闻是“自由”的和“无限”的，媒体的影响和渗透无所不在，它的触角可能涉及社会各个方面。而由于司法人员判断案件必须绝对理性，不应受到外界的任何干扰，应是冷静的、理性的居中裁判者，新闻媒体传播的与案件事实相关的事实即使是客观的，都可能对司法人员造成先入为主的影响。更何况凡是诉诸法律的案件往往是矛盾尖锐化的产物，而媒体所具有的主观的、激情的和煽动的倾向，极易调动社会和公众的情绪，而当公众的情绪形成强大的社会公意合流时，实际上就把法庭推向了社会，法官的独立和理性就不存在了，法律的权威和理性也不存在了。
四、媒体审判与司法公正的合理构建
由于我国的新闻媒体与司法活动的关系尚处在一个较为无序的状况下，为削除新闻媒体与司法行为两者关系上的紧张与不和谐，从而实现司法独立和传媒自由的平衡，并依法加以保障、引导和监督，使之达到良性互动与合理构建，形成媒体与司法之间的积极合作、良性互动的主导性关系，逐步探索和建立依法独立行使司法权与新闻媒体正当采访权的合理界限。
为此，笔者提出构建新闻媒体与司法机关合理构建的以下措施：
（一）保持新闻舆论的相对独立性，拓展媒体监督司法的行为空间。
新闻媒体作为一种舆论的承载工具，它代表的应是社会公众的观点与价值观，是相对独立的，不应成为任何其他权力的附属品。在我国，新闻媒体既要担负着传播主流意识形态的使命，又要担负着舆论监督的使命。目前，应逐步放开对后一使命的种种限制，扩大新闻媒体的行为空间。具体来说，就是要使新闻媒体有多元体系。要根据社会、政治、经济、文化的逐步发展，探索建立以各级党委和政府机关报为主，以社会各集团的报刊为辅，以民办媒体为补充的多元体系的办报格局；大力发展广播电视、网络传媒等多种传媒手段。多元格局能调动广大人民进行舆论监督的积极性和主动性，拓宽信息源，将一切腐败现象都暴露在阳光之下，充分发挥其“第四种权力”的作用。当然，这并不是媒体在行使新闻自由、新闻监督权利的时候可以不负责任的发表言论，而是应该在国家宪法和法律允许的范围内进行。
（二）完善和落实审判公开、检务公开制度。
由于我国社会主义法制尚未健全，在法律管理体制、法律意识方面海存在许多问题，司法过程过于封闭，司法人员特权思想还根深蒂固，司法专横现象导致了对传媒权益的漠视，这在很大程度上隔绝了新闻传媒的信息源，限制了新闻传媒对司法领域的渗透能力。而且一些司法机构往往还特别排斥新闻传媒的合法介入，以技术化、非法定的理由拒绝新闻传媒对司法过程具体状况的了解。
因此，应该在现行的法律框架内进一步完善和落实司法公开制度，并在以下方面加以完善：
一是扩大新闻媒体采访报道的层面，规定凡在立案、侦查、起诉和审判的任何阶段，新闻媒体都可以对案件进行报道而不受任何限制。对于涉及公共利益的复杂判决，要向媒体提供简要的说明，解释必要的司法程序和司法规范语言，引导新闻媒体在采访报道工作中，尊重有关法律法规所保护的个人权利和司法部门依法独立行使权力，尊重司法事实，尊重司法程序和诉讼规则；或者给予其他帮助，为新闻记者深入基层、深入实际采访报道创造便利条件。
二是司法机关通过健全、完善新闻发言人制度等方式，建立与新闻媒体对话的常规渠道。各级司法机关的的新闻发布机构和新闻发言人要尊重新闻媒体采访报道的权益，加强与新闻媒体的联系沟通，定期或不定期地向新闻单位通报工作进展情况，提供宣传报道线索。
三是修改有关档案、保密管理规定，依法应予公开的司法文件均应允许各级新闻媒体机构查阅，不得以任何保密借口加以拒绝。
四是建立判决理由说明制度，对于重要证据的采信、判决事项的内容均应在判决书上公开列明，并允许新闻媒体提出质疑发表意见。
五是对国家工作人员贪污、受贿、失职渎职等在社会上有重大影响的案件，涉及国企改革、农民工工资、房屋拆迁、征地补偿等社会公众和新闻媒体关注的热点案件，司法机关应给予新闻媒体某些特殊便利，配合新闻媒体适时报道进展情况，以保证社会公众的知情权；对于突发性事件，新闻发言人应在第一时间把真实可靠、准确无误的新闻发布出去，以抢占先机，把握主动，提高司法机关的权威性和可信度权。
（三）加强新闻从业人员的职业能力培养。
新闻单位应配备专门的法律事务人员，同时还应该提高记者等媒体人员的法律素质，以免对司法活动产生重大误解。经过专门的法律事务人员或者说高素质的记者群对即将刊发的文章进行审查，防止可能影响司法独立或者侵权的报道流向社会。保证新闻媒体工作人员正当履行职责的行为不受限制或追究，给媒体监督营造宽松的言论环境。强化职业道德要求，加强管理，廉洁自律，杜绝对司法机关提供各种形式的“有偿新闻”、“封口费”，尤其要防止媒体成为司法机关自我宣传的“扩音器”。
（四）对新闻自由权作出一定限制。
新闻自由权和其他权力一样也是有一定限度的，一旦被滥用，超过限度，就会走向其反面。因此，对媒体监督这把“双刃剑”应当给其划定一个合理的界限，使之在这个限度内发挥作用。具体地讲，应当在以下几个方面规范媒体行为，以防止新闻自由权利的滥用：
一是传媒不得超越司法程序抢先报道，更不得发表具有倾向性的评论，对司法机关的审判活动施加压力。
二是传媒对报道的案件进行评论，要努力作到了解案件的全貌和问题实质。应坚持客观公正原则，媒体报道应注意给各方当事人同样的机会与条件，同样的信息量，不能有偏颇。对于司法裁决中运用法律、法规有不同的理解时，不要轻率发表肯定或否定的结论性意见，可先在内部进行商讨，待达成共识后于适当的情形予以发表。
三是不得对司法人员进行恶意的人身攻击和人格侮辱，不得故意捏造事实进行歪曲报道。否则，依法追究直接负责人的法律责任。
四是传媒监督应尽量保护公民的隐私权。公民有不愿公开或让他人知悉个人秘密的权利。即使有些行为不符合道德规范，只要不违反法律规定，没有侵犯他人权利，传媒也不能非法干预公民的私生活。