安徽省马鞍山市人民政府


马政〔2005〕26号

马鞍山市人民政府关于印发《马鞍山市行政效能建设工作规定（暂行）》的通知



当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：

现将《马鞍山市行政效能建设工作规定（暂行）》印发给你们，请认真遵照执行。




二○○五年六月二十七日





马鞍山市行政效能建设工作规定(暂行)



第一章 总 则



第一条 为进一步提高行政效能，优化经济社会发展环境，密切党和政府同人民群众的关系，根据国家人事部《国家公务员行为规范》、安徽省纪委、监察厅《关于加强行政效能监察工作的意见》（皖纪发〔2003〕22号）和市委、市政府《关于开展机关效能建设的意见》（马秘〔2005〕16号），制定本规定。

第二条 本规定所指行政效能，是指行政机关工作的效率、效果和效益的综合体现。

行政效能建设是指以改善行政管理，提高行政机关工作效能为目标，建立行政效能保障体系，通过加强行政效能监察促进机关管理水平的提高，达到“廉洁、勤政、务实、高效”要求的管理活动。

行政效能监察是指围绕行政效能标准，对行政机关和具有行政管理职能的事业单位及其工作人员影响行政效能的问题和行为进行检查、调查和督查，并实施责任追究的活动。

第三条 本规定适用于本市乡（镇）以上行政机关和具有行政管理职能的事业单位（下均简称行政机关）及其工作人员。

第四条 行政效能监察工作坚持实事求是，依靠群众，重证据、重调查研究，遵循教育督促与适度惩戒相结合、监督检查与改进工作相结合、专门监察与社会监督相结合的原则。

第五条 市政府组织领导全市行政效能建设工作，市机关效能建设工作领导小组办公室（下简称市效能办）具体组织实施全市行政效能建设工作。

县区政府和各部门、单位关负责本区域、本部门的行政效能建设工作。



第二章 效能标准



第六条 全市各级行政机关及其工作人员应当严格遵守法律规范、纪律规范和职业道德规范，按照“政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良”的要求，做到忠于国家，执政为民，恪尽职守，求真务实，与时俱进，廉洁自律，团结协作。

第七条 实施行政管理、提供行政服务，要严格遵守工作组织纪律和行政礼仪道德规范，应当做到：

（一）遵守请示汇报、考勤、首问负责、服务承诺、限时办结、政务公开等工作制度的规定；

（二）下级服从上级，必须准确、全面、及时地执行上级行政指令。认为上级行政指令不当，应当即时逐级向上提出修正意见和理据，上级未作出变更决定之前，原指令不停止执行；

（三）机关工作人员正确履行职责；遇行政管理职能交叉重复，关联部门要主动履行职责，相互配合，通力协作，不得推诿。

（四）爱岗敬业、勤奋工作、甘于奉献；言谈举止文明，着装整洁大方；讲普通话。

第八条 实施行政管理和提供行政服务，或承办上级机关和领导的交办事项，应在规定的时间内按质按量完成。

除当场办结的事项外，上款工作任务一般应在20个工作日内完成，法律规定、部门承诺和上级要求的时间短于20日的，按法律规定、部门承诺和上级要求的时间执行。

在第二款规定的时间内不能完成第一款工作任务的，经本机关主要负责人批准，可以延长10个工作日，但不能超过法律规定的时间，同时应将延长期限的理由告知办事对象；在上级机关和领导交办件要求的时限内不能完成交办事项的，延期办理的决定必须得到上级机关和领导的确认。

统一办理、集中办理、联合办理或办理机关内部事务以及其他有特别程序的，按特别程序来办理。

第九条 实施行政管理和提供行政服务，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开相关的政务信息，并遵循全面、准确、及时和便民的原则。

（一）公开的内容不仅包括行政管理的权力和管理相对人的义务，也要包括管理相对人的合法权利和行政服务的义务；

（二）公开的方式应当符合现代信息传播的要求，便于公民、法人和其他组织获取政务信息；

（三）新立或变更的行政管理服务信息制发后10日内，公开义务机关应通过相应的载体予以公开，公民、法人和其他组织要求公开特定信息的，公开义务机关应在知悉公开要求后3日内予以公开。

第十条 实施行政决策，必须依法、科学、民主，要健全决策机制，完善决策程序，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，应当做到：

（一）涉及全市经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性、可行性、合法性论证；

（二）社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见；

（三）行政决策执行民主集中制原则，对公共突发性事件的应急处置决策，要依据相关规定，及时、果断、有效。

第十一条 实施具体行政行为时，应当遵循依法行政的原则，符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的基本要求，应当做到：

（一）严格执行市政府有关行政审批事项清理结论；

（二）按照市政府的规定，统一办理或联合办理、集中办理行政许可事项，并建立和完善有关制度，推行电子政务；

（三）对行政许可的申请或咨询，必须即时、当场、一次性地向申请人提供准确、完整的行政信息；

（四）不得违规削减申请人的权利或增加申请人的义务；

（五）对违反行政管理秩序，触犯刑律的行为，要执行案件移送管辖的规定，禁止以罚代刑；

（六）行使自由裁量权应当符合法律目的，体现教育与处罚相结合的原则，所采取的措施和手段应当必要、适当；

（七）不得将行政收费额度、罚款额度与工作岗位目标、职工收入挂钩；

（八）执行行政事业性收费减免的政策性规定；

（九）不得在公务活动中通过中介组织进行收费，不得将应由企业自愿接受的咨询、代理、检测、入会等服务变为强制性服务，强行收费；

（十）不能只收费不服务、不管理；

（十一）实施行政检查，不得妨碍管理相对人正常的生产经营活动。



第三章 效能监察



第十二条 市效能办组织协调全市行政效能建设工作，并对县区政府机关及其领导班子成员和市政府各部门、单位及其工作人员实施效能监察。

县、区效能办接受市效能办的指导，负责对县、区所属机构及其公务人员实施效能监察。市政府各部门、单位在市效能办的组织指导下，应明确相应的内设机构具体负责本部门的效能监察工作。

根据工作需要，市效能办可以直接办理县区和市政府各部门、单位办理的监察事项；县区和市政府各部门、单位认为办理的监察事项重大、疑难和复杂，也可提请市效能办办理。

第十三条 实施效能监察主要方式：

（一）对投诉、媒体披露、部门移送、上级机关交办的影响效能的问题和行为，进行调查、核实和处理；

（二）根据下列情况确定监察事项，实施专项监察：

1.对本级政府中心工作的贯彻落实情况，进行检查；

2.对本级政府重大投资项目专项财政性资金的使用情况，进行检查；

3.对人民群众反映强烈的行政效能问题，进行调查。

第十四条 履行效能监察职责，可采取下列措施：

（一）要求被监察对象提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目和其它有关材料，进行查阅或者予以复制；

（二）要求被监察对象就监察事项涉及的问题作出解释和说明；

（三）对重大、疑难和复杂的监察事项，举行公开听证；

（四）监察人员可以列席被监察机关的与监察事项有关的会议；

（五）提请有关部门予以协助，指定有关中介机构予以技术支持；

（六）责令被监察对象停止违反本规定的行为并限期改正；

（七）实施检查、调查、评议等监察活动，可以采取暗访方式。

第十五条 受理效能投诉和办理效能监察事项，应当时间快捷、流程清晰、责任明确，节约办理成本和维权成本。

各级效能办和市政府各部门、单位均应设立并对外公开效能投诉受理电话。

市效能办与县区、市政府各部门、单位和其它投诉类机构之间，以纸质文件、电子文件等确定性流转方式，明确办理效能监察事项的信息和责任，同时要履行为投诉举报人保密的义务。文书式样由市效能办统一制发。

办理第十三条第（一）款规定的监察事项，一般应在10个工作日内办结。情况复杂的，报经本机关负责人批准可延长办理时限。办理第十二条第（二）款规定的监察事项和其它监察事项的时限，按有关规定执行。

办理第十三条第（二）款第1项、第2项规定的监察事项，必须报经本级政府立项或政府负责人同意，并制定工作方案，实施督查、检查。督查、检查或调查不得少于两人，除暗访外，事先应表明身份，并不得干扰正常的工作秩序和生产经营秩序。

第十六条 实施效能督查、检查或调查，应当全面、客观、公正地了解情况，查清问题及原因，提出处理意见。

投诉的效能问题事实不成立的或按本规定不需要追究责任的，应通过原渠道予以反馈，并告知理由；投诉的效能问题事实成立的，按本规定第四章的要求，提出具体的处理意见并实施责任追究；发现投诉的效能问题涉嫌违法、违纪的，要按规定移送有关部门处理。

专项督查或检查结束后，要形成督查或检查报告，向有关方面提出加强行政效能监察的建议。



第四章 责任追究



第十七条 行政机关工作人员违反本规定，必须承担效能责任，同时违法、违纪的，除按照法律、党纪和政纪的规定追究法律责任和纪律责任外，不免除效能责任追究。

追究效能责任依照本规定，按照干部管理权限执行。

第十八条 行政机关工作人员实施悖于本规定中公务行为规范的行为的，视其情节轻重，按下列方式追究效能责任：

（一）批评教育；

（二）责令作出书面检查；

（三）通报批评；

（四）取消当年评优评先资格；

（五）效能告诫；

（六）扣发全年目标管理考核奖金；

（七）调离工作岗位；

（八）在公务员（工作人员）年度考核中判定为不称职（不合格）等次；

（九）辞退。

行政机关要承担第一款第（二）、（三）、（四）、（五）目的效能责任。

前款规定的追究方式依照本规定可以单处，也可以并处。除第（九）项外，追究责任的同时，要责令责任人改正，并向投诉人赔礼道歉。

第十九条 违反本规定第二章效能标准规定，有下列情形之一的，应给予效能告诫。

（一）违反首问负责、服务承诺、限时办结、政务公开等工作制度规定的；

（二）不履行或不正确履行职责，给管理服务对象造成延误或损失的；

（三）工作作风生硬，态度粗暴，造成不良影响的；

（四）不执行市政府有关行政审批事项清理结论，继续执行已取消的行政审批审核事项；

（五）对行政许可的申请或咨询，没有即时、当场、一次性地向申请人提供准确、完整的行政信息；

（六）违反规定乱罚款，将罚款额度与工作岗位目标、职工收入挂钩的；

（七）在公务活动中通过中介组织进行收费，将应由企业自愿接受的咨询、代理、检测、入会等服务变为强制性服务，强行收费；

（八）除法律规定外，同一行政机关和具有行政管理职能的事业单位在一年内对同一管理对象日常执法检查超过本规定次数的；

（九）其他妨碍行政机关效能建设的行为。

第二十条 当年内被责令作出书面检查、通报批评或效能告诫一次的，取消责任人当年评先评优资格，可以调离工作岗位，并扣发年度目标管理考核奖金的50%；当年内被效能告诫两次的，当年年度考核应定为不称职（不合格）等次，调离工作岗位，并扣发全年目标管理考核奖金；当年内被效能告诫3次或连续两年被效能告诫4次的，扣发全年目标管理考核奖金，依照公务员管理的有关规定，予以辞退处理。

第二十一条 单位当年内被通报批评或被效能告诫两次，或当年内有5%的工作人员被效能告诫的，实行目标管理考核一票否决，单位和单位领导班子成员当年不得参加评先评优。

单位领导和上级机关违规决策、指令和干预，导致下属机构和工作人员的公务行为失范的，单位领导和上级机关要承担违规决策、指令和干预的效能责任，并扣发全年目标管理考核奖金。有证据证明下属机构和工作人员履行了本规定第七条第（二）项规定的义务的，下属机构和工作人员不承担效能责任。

第二十二条 效能告诫由市效能办、县区效能办和市政府各部门、单位依照本规定作出决定，并函告组织人事部门、目标办、财政部门和所在单位按本规定第二十条、二十一条执行。

垂直管理单位和差额拨款的具有行政管理职能的事业单位参照执行。

市效能办在作出效能告诫决定的同时，还应根据检查和调查的结果，作出监察建议，一并送交责任单位及责任人。

第二十三条 县区政府和市政府各部门、单位要加强对本规定执行情况的监督，不得隐瞒责任行为，不得包庇责任人，不得放弃追究效能责任的职责。

行政机关及其工作人员不得干扰、阻碍效能责任追究，不得对投诉人和执行效能责任追究的人员进行打击、报复和陷害。

县区效能办和市政府各部门、单位要按照市效能办的要求建立健全相关工作制度，准确、及时地办理相关监察事项、报送相关资料。

违反上述规定的，要追究相关责任人的纪律责任。

第二十四条 受效能责任追究的人员和领导班子成员对效能责任追究的决定不服的，按照行政处分的救济程序执行。

市效能办聘请有关专家学者、群众代表、司法界人士、人大代表、政协委员和行政机关人员，组成市行政效能监察工作咨询委员会。咨询委员会就行政效能监察工作、效能监察事项办理和效能责任追究争议的解决等工作，发表咨询性意见和建议。市效能办和有关部门应当充分采纳效能监察工作咨询委员会的合理性意见和建议。



第五章 附 则



第二十五条 本规定由市效能办负责解释。

第二十六条 县区政府和各部门、单位根据本规定制定具体实施细则，报市效能办备案。

第二十七条 本规定自2005年7月1日起施行。


中国的社会团体为什么具有行政管理权？

吕为锟

内容提要：社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。《体育法》等法律规定社会团体具有一定的行政管理权，与《社会团体管理条例》相冲突。立法机关许可社会团体行使行政管理权，使其成为“二政府”，严重影响了最高行政机关国务院的权威，违背《宪法》。在党的领导下建立违宪审查制度，取缔社会团体的行政管理权，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

关键词：社会团体　行政许可　法律冲突　违宪审查

一、社会团体的定义和特征以及行政管理权的产生

《社会团体登记管理条例》第2条明确规定社会团体指“由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体也被称为“行业协会”、“民间组织”和“非营利组织”等，它具有六个基本特征：（1）正规性，即具有正式登记的合法身份；（2）民间性，即在组织机构上与政府分离；（3）非营利性，即不得为其拥有者谋取利益；（4）自治性，即能够控制自己的活动；（5）自愿性，即在其活动和管理中有显著的自愿参与的成分；（6）公益性，即服务于某些公共目的。［注1］世界各国社会团体具有相同的基本特征，没有强制性，但是中国的许多社会团体具有行政管理权，具有强制性，丧失民间性和自愿性。

中国的社会团体为什么具有行政管理权？是因为社会团体取得了授权，一是行政机关授权，二是立法机关授权。社会团体经行政机关授权后，虽然以自己的名义行使行政管理权，但它受行政机关的监督和指导，并受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》等法律的制约，对于由此产生的责任，行政机关有义务承担，行政行为相对人有权通过行政复议和行政诉讼程序解决行政纠纷，社会团体的这种行政管理权具有表面性和暂时性的特征，行政机关有权撤销授权，本文对此不进行详论。全国人大常委会制定的许多部门法中对社会团体的职权作出规定，许可社会团体以自己的名义独立行使行政管理权，不受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》的制约，由此产生的责任，行政机关不承担，立法机关也不承担，行政行为相对人不能通过行政复议和行政诉讼程序取得司法救济，引起了许多社会新问题。这种行政管理权具有实质性和永久性的特征，行政机关无权干预和撤销，只有立法机关通过修改或者废止法律才能撤销行政管理权，人们把立法机关授予行政管理权的社会团体称为“二政府”，颇值得研究。

二、社会团体具有行政管理权是法律冲突的结果

《体育法》第31条第2款规定“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”，全国人大常委会通过的《体育法》将全国性单项体育竞赛管理权全权授予社会团体，剥夺了国家体育总局对全国性单项体育竞赛的管理权，其弊端在足球竞赛中暴露出来。中国足球运动协会依法享有对全国性足球比赛的管理权，掌握着“中超”、“中甲”的管理权和经营权，并且具有处罚权，如果每个俱乐部主场的广告牌有40块，足协摊派下的要有一多半，万宝路、飞利浦等企业用巨额资金冠名，流到各个俱乐部手里的资金只是一小部分，严重影响到各俱乐部的积极性。2004年度有的足球俱乐部以《社会团体管理条例》为“矛”，试图实现会员的共同意愿，摆脱中国足球运动协会的束缚，以罢赛抵制中超，自愿举办联赛，被称为“革命派”；中国足球运动协会以《体育法》为“盾”，主张继续进行中超比赛，对罢赛的俱乐部以处罚相压制，被称为“保守派”。“罢赛风波”久久不能平静，社会舆论哗然。《社会团体管理条例》规定社会团体具有自愿性，《体育法》规定社会团体具有强制性，二者相矛盾，这种现象在法学理论上叫作“法律冲突”，足球界的“罢赛风波”仅是法律冲突的一个结果，不是全部结果。由于中国足球运动协会属于社会团体，当受到处罚的球队和球员不服处罚而对中国足球运动协会提起行政诉讼时，法院必定以中国足球运动协会为社会团体而不是行政机关为由，依据《行政诉讼法》的有关规定，裁定不予受理。中国足球运动协会的行政管理权不是由国家体育总局授权的，而是由全国人大常委会许可的，国家体育总局对此不承担责任，全国人大常委会理应对此承担责任，如果受到处罚的球队和球员起诉国家体育总局，法院受理后必定裁定驳回原告的诉讼请求；如果起诉全国人大常委会，法院必定裁定不予受理。可见，中国足球运动协会行政管理权不受《行政诉讼法》的制约，其处罚决定书的效力高于最高人民法院判决书的效力，——这也是法律冲突的结果。社会团体不是国家行政机关，社会团体工作人员不属于国家工作人员，根据“罪刑法定原则”，他们不能成为贪污、受贿和挪用公款等刑事责任主体，如果司法机关想追究贪污、受贿和挪用公款等刑事责任，在法律适用方面必然会遇到困惑。比如，2002年发生的“黑哨”龚建平案件中，检察机关起诉书指控龚建平犯有商业受贿罪，辩护律师作无罪辩护，一审法院经延期审理，判决认定龚建平犯受贿罪，处十年有期徒刑，虽然二审法院驳回上诉，维持原判，但法院和理论界对此仍然存在不同见解。中国足球运动协会经立法机关许可取得行政管理权，其工作人员同国家行政工作人员一样，如果他们收受贿赂不构成受贿罪，或者按照商业受贿罪判处较轻的刑罚，就是对这种受贿行为进行怂恿和支持。法院以受贿罪对被告人龚建平定罪量刑，存在合理性一面，但违反了“罪刑法定原则”，也存在违法性一面。从法院判决结果看，法院把中国足球运动协会工作人员（足球裁判员）龚建平视同国家工作人员，说明法院把具有行政管理权的社会团体视同国家行政机关。法院在刑事审判中把社会团体视同国家行政机关，而在行政审判中不把社会团体视同国家行政机关，——这还是法律冲突的结果。如果《体育法》没有许可社会团体具有行政管理权，那么上述各种争执均不会发生。

《律师法》第40条规定律师协会履行七项职责，律师协会取得一定行政管理权。2004年7月深圳60多名律师在联名提出的“罢免会长提案”中指责深圳市律师协会某会长上任一年就将历届律协留下的1200万元会费花光且留下巨额赤字，致使未来的六届律师协会将要用20年时间偿还欠账，每年将承担200万元的债务，花4000万元巨资（包括贷款利息）购买的1680平方米的律协办公楼仅仅为律协14名工作人员使用，拿律师血汗钱装点门面等等，“罢免风波”说明社会团体在履行行政管理职权过程中存在腐败现象。《行政许可法》施行前，司法行政部门每年向律师收取高额年检注册费，《行政许可法》施行后年检注册费被取消，正当律师们欢欣鼓舞时，律师协会的会费标准却让律师们大吃一惊，律师的负担非但没有减轻，反而大大加重了。2005年山东多数地市律师协会每年征收个人会费2000元，团体会费15000元，比北京团体会费10000元多5000元，多数地市律师敢恕而不敢言，乖乖地交纳，青岛律师联合起来了，集体说“不”，掀起大规模的“抗费运动”，在市司法局的行政干预下，一些大的律师事务所出于自身利益的考量，不得不妥协，交纳了会费，6月30日下午青岛市司法局召集没有缴费的律师事务所主任召开紧急会议，有一位副局长宣布：今天晚上12点以前，如果再不缴费的话，取消律师事务所的年检资格。在“最后通牒”的胁迫下，“青岛律师抗费运动”以律师失败而告终。有的律师不堪重负，试图根据社会团体的自愿性特征退出律师协会，但无法退出。《律师法》第39条规定“律师必须加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师，同时是中华全国律师协会的会员”，律师取得律师执业证后，无需申请加入律师协会，自然成为各级律师协会会员，多级会员资格的取得是法定的而不是自愿的，哪一级律师协会也没有向会员颁发会员证。如果律师想退出律师协会，就只有放弃执业。国办律师事务所“脱钩改制”后，我国合作、合伙律师事务所占绝大多数，律师事务所定位不明、管理混乱问题突出，律师协会具有行政管理权是主要原因之一。合作、合伙律师事务所以及外国律师事务所驻华办事处都是利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织，属于“民办非企业单位”。中办、国办《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号）规定对社会团体和民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。国务院于1998年10月发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号）。民政部于1999年12月28日发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)，规定民办非企业单位按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务和其它共十大行业分类进行登记。民政部从2000年初至2001年底在全国范围内开展了一次大规模地对民办非企业单位的复查登记工作，全国大多数行业民办非企业单位均参加了民政登记，上海市司法局收到上海市民政局关于合作、合伙律师事务所应当进行民政登记的通知后，向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》（沪司发请［2000］57号），2000年6月7日司法部作出《关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复［2000］4号)。正是因为司法部贯彻执行《律师法》，作出不进行民政登记的批复，没有贯彻执行国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》和“中央统一登记精神”，导致民办律师事务所定位不明，其主体合法性受到质疑。《工伤保险条例》规定企业单位以及国家机关、事业单位、社会团体和民办非企业单位等五类社会组织可以按照规定参加工伤保险，合作、合伙律师事务所具备民办非企业单位的实质要件，因未进行民政登记而不具备形式要件，成为无照经营单位，无权参加工伤保险，即使劳动和社会保障部门准许参加，也难以得到社会保障。2004年夏天，我在青岛参加山东省劳动仲裁员培训班，后取得劳动仲裁员资格，在培训学习《工伤》时我特地向老师递一纸条，请教一个问题，“已由业务主管单位批准成立但尚未进行民政登记的民办学校、民办律师事务所等民办非企业单位，员工发生工伤后申请工伤认定的，是否认定为工伤？”讲课老师是山东省劳动和社会保障厅医保处长，他说：“这个问题非常复杂，暂不受理。”当律师在工作途中或者上下班路上发生交通事故受伤而提出工伤认定申请后，劳动保障行政部门依法根据双方是否存在劳动关系决定是否受理，必以单位没有取得营业执照即用人单位主体不适格为由认定双方之间没有形成劳动关系，从而决定不予受理，不可能作出工伤认定书。农民工受工伤后一般可以通过劳动仲裁程序获得赔偿，而律师受工伤后一般不能通过劳动仲裁程序获得赔偿，可以按照合伙或者雇佣关系处理，适用最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，或者按照劳动和社会保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》的有关规定处理，这就是民办律师事务所不进行民政登记的“好处”。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部《民办非企业单位登记暂行办法》之规定，民办非企业单位有个体、合伙和法人三种形式，这种体制具有科学性，而司法部根据《律师法》制定的登记条件远远高于国务院的规定，并且均不具备法人资格，程序上须经省级以上司法行政部门审批，没有科学性可言。2005年11月北京有一位律师在收取当事人千万元巨款后卷款失踪，合伙人面临承担连带责任，家庭财产朝不保夕，如果该律师事务所取得了法人资格，那么合伙人的家庭财产将受到法律保护，此案向律师敲响了警钟，规范登记管理并建立法人制度十分必要，刻不容缓。早在2001年夏天，我曾以律师和法学会员双重身份到日照市民政局民间组织管理局进行调研，有一位科长热情地接待了我。我问：“到底合作、合伙律师事务所应当在哪一个部门进行登记？”科长答：“根据中央统一登记精神和国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部门是民办非企业单位的唯一法定登记管理机关，其他任何单位和个人均无权登记，合作、合伙律师事务所是典型的民办非企业单位，应当由民政部门登记。”“难道司法行政部门没有登记管理权吗？”我一边争辩，一边把司法部制定的《律师事务所登记管理办法》和《关于律师事务所不进行民政登记的批复》复印件拿出来，让科长看。科长不屑一顾，说：“司法行政部门是民办律师事务所的业务主管单位，但不是登记管理机关，行业管理与登记管理是两码事，你们当律师的人一听就明白，还用问吗？”我的脸红了起来，没有一点儿争辩的勇气，象学生请教老师一样问如何申请登记。科长详细介绍了进行民政登记的条件和程序，与企业进行工商登记相类似，但必须具有有关行政部门作出的审批文件，否则不予登记。科长强调说：“如果民办非企业单位不来民政部门进行登记，它在税收、劳动保障等方面享受不到国家赋予民办非企业单位的优惠待遇，迟早有一天，非来进行登记不可。咱市有的民办律师事务所已经注册登记了，尚未登记的，请赶快前来登记。”我听了这话后感到非常意外，脱口而出：“谁说的？不可能吧！哪一家登记了？”我请求看看登记档案，眼见为实，科长欣然同意，从档案橱中抱出几个档案盒放在我的面前，里面均有由东港区司法局盖公章的审批文件。原来，东港区司法局主管的民办律师事务所和民办法律服务所全部进行了注册登记，均取得“民办非企业单位营业执照”，律师事务所的名称被核准登记为 “（日照）山东××律师事务所”。科长办公桌上还放有一份《民间组织登记联络员表》，排列着市级有关行政部门名称及其联络员姓名、职务和电话等，其中日照市司法局联络员姓名边永生，职务为政策研究室主任。我特地来到市司法局政策研究室，直问边主任：“你是民间组织登记联络员吗？为什么不联络？”边主任认真地答：“市局指派我担任联络员后，我参加了由市政府组织召开的全市有关行政部门联络员会议，开展了一段时间的联络工作，后来省司法厅发来一个不准进行民政登记的文件，我根据市局领导的安排停止了联络工作。”他从文件档案中找出《山东省司法厅关于转发的通知》（鲁司发通［2000］67号）。我又特地拜访了日照市东港区司法局律师管理科长刘忠贤，问：“全国各地合作、合伙律师事务所不进行民政登记，为什么你们登记了？”“合作、合伙律师事务所同民办学校、民办医院一样，只有经民政部门注册登记后才算依法成立。”刘忠贤科长兴致勃勃地说：“合作、合伙律师事务所属于非营利性组织，收费受物价部门限制，税务部门征收企业所得税是不合理的，我区合作、合伙律师事务所进行民政登记后，仅凭着民办非企业单位营业执照，以非企业为由拒交企业所得税，非常有效，税务机关从此不再来征收了……”在全国各地各级司法行政干部中，象刘忠贤一样贯彻落实党的统一登记政策的人，廖若晨星，——这就是法律冲突的后果。刘忠贤科长后因病去世，但他永远活在律师们的心中。某市有一家合伙律师事务所苦于无照经营，试图进行民政登记，但市司法局没有作出审批文件，市民政局拒不给予登记，无奈之下该律师事务所向市人事局提出登记申请，通过“走后门”取得了《事业法人登记证书》，放在抽屉里而不敢挂在墙上，担心被司法局发现并给予处罚。司法部根据《律师法》实行“两结合”管理体制，即行政部门与社会团体共同行使管理权，司法行政部门对不应当管的登记管理工作拒不交给民政或者人事部门，抓而不放；对应当管的业务管理工作交给律师协会，放而不抓，国办和民办律师事务所的登记管理机关和业务管理机关均错位，完全违背党的统一登记政策和国务院行政法规，司法部规定民办律师事务所不进行民政登记，就象规定律师结婚不进行民政登记一样，十分荒唐。《律师法》第19条规定律师事务所经省级以上司法行政部门审批后设立，没有明文许可司法行政部门进行登记管理，司法部规定国办所不进行人事登记、合作、合伙所不进行民政登记，属于对法律作扩大意义解释，被全国人大常委会默认。“两结合”管理体制具有“三违一符”特点，即它违背党的统一登记政策，违背国务院的行政法规，违背科学，“符合”《律师法》。党的“十六大”报告中提出“规范和拓展法律服务业”，2004年司法部开展了大规模的律师集中教育整顿活动，加强律师队伍建设，但《律师法》没有修改，“两结合”管理体制没有改变。2005年我给司法部长致信，对“两结合”律师管理体制提出质疑，呼吁贯彻“中央统一登记精神”，全面改革律师管理体制，并赠送了一幅对联，“千规范万规范无照经营不规范，旧拓展新拓展自己登记丢拓展”，横批“法律冲突”。在《律师法》与党的统一登记政策、国务院的行政法规相冲突的情况下，我认为司法部应当贯彻执行党的统一登记政策和国务院行政法规，允许民办律师事务所具有个体、合伙和法人三种组织形式，由各级司法行政部门进行业务管理，并由同级民政部门进行登记管理，只有这样才能实现规范和拓展，这种管理体制可称为“两分离”管理体制，即登记管理与业务管理相分离，律师协会没有任何行政管理权，社会团体自律性管理不能与行政管理相提并论。

目前，我国社会团体除在体育、律师行业具有行政管理权外，在会计、金融、保险和证券等众多行业中也具有行政管理权，都是部门法与行政法规相冲突的结果。

三、法律冲突是法学理论和法律制度落后的结果

进入20世纪，西方法治社会中政府行政职能和行政权开始大扩张、大膨胀，西方学者称为“行政国”现象。［注2］新中国成立后，我国长期实行计划经济，西方国家把中国称为“行政国”。改革开放以来我国逐步向市场经济过渡，有的学者主张实现“小政府、大社会”改革目标，借鉴国外先进经验，把政府管的事情交给社会团体管，社会团体的职权呈现膨胀趋势，这种思潮不符合法人制度理论。法人制度理论要求各类法人各负其责，行政机关具有行政管理权，社会团体没有行政管理权，均不应当从事经营活动。《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度，至今已有一百多年的历史，我国从1986年《民法通则》施行开始建立法人制度，仅20年。我国法学理论界主流学者主张法人共分为机关法人、企业法人、事业法人和社会团体法人等四类，这一理论没有全面反映我国现行法人制度，不能正确指导立法工作，《中华人民共和国民法（草案）》没有把民办非企业法人与其他法人并列作出规定，说明法人制度理论研究工作滞后。“与民事主体问题相关联的还有法人分类，民法通则将法人分为企业法人，机关、事业单位和社会团体法人，现在社会中介组织越来越多，民办、合资办学校、医院等日益增加，很难归入民法通则划分的四类法人。有关民事主体以及法人分类，如何规定为好，需要进一步研究。”［注3］2001年我在中法网发表《论民办律师事务所的发展方向》一文，根据《民法通则》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次提出“法人五分法”法人制度理论，即我国法人共分为机关法人、企业法人、事业法人、社会团体法人和民办非企业法人等五类。2003年4月国务院《工伤保险条例》规定五类社会组织应当参加工伤保险，符合“法人五分法”法人制度理论，同时说明“法人五分法”法人制度理论是对我国法人制度的正确反映。2004年10月我在法律图书馆网站发表《论中国法人制度新理论及其对市场经济法制建设的影响》一文，改称为“法人五类说”。如果“法人五类说”法人制度理论在法学理论界得到认同，用于指导立法工作，那么全国人大常委会将废止或者修改一批法律，撤销社会团体的行政管理权，法律与行政法规、宪法相冲突的问题就能够得到解决，未来的民法典能够对各类法人进行全面调整。2002年12月28日全国人大常委会通过的有关刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释，将渎职罪的主体定义为“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员”，具有行政管理权的社会团体的工作人员被纳入其中。有的学者认为，社会团体具有处罚权而不受《行政诉讼法》的制约，成为立法空白，呼吁全国人大常委会作出立法解释，将其纳入《行政诉讼法》调整的范畴。我认为，全国人大常委会将社会团体行政管理权纳入《刑法》和《行政诉讼法》调整的范畴具有一定的积极作用，但同时默认了社会团体的“二政府”地位，其消极作用更大，社会团体行政管理工作是否应当接受全国人大代表和人民群众的监督？“二政府”是否也应当在全国人民代表大会上作工作报告？由谁作报告？只有取消社会团体的行政管理权才能从根本上解决问题，如果任由社会团体继续行使行政管理权，民众反抗“二政府”统治的“风波”、“革命”和“运动”将不断涌现，“小政府、大社会”的理想必将变成“两政府、乱社会”的现实。

法律具有稳定性，行政法规具有灵活性，二者之间难免发生冲突。当法律与行政法规相冲突时，部委应当贯彻执行法律还是行政法规呢？许多学者认为，法律的效力高于行政法规，根据《立法法》的有关规定，部委应当贯彻执行法律，不应当贯彻执行行政法规。我认为，部委应当以《宪法》为依据并以党的政策为指导进行选择，违背宪法和党的新政策的法律是“恶法”，必定与国务院依据《宪法》和党的新政策制定的行政法规相冲突，部委应当贯彻执行行政法规而不应当贯彻执行“恶法”，只有这样才能与党中央、国务院保持高度一致，才能促进法律修改，如果部委一味地贯彻执行法律而不贯彻行政法规，就会出现部委依法规避国务院行政法规和党的政策的结果，部委可以找出贯彻执行法律的借口掩盖其没有与党中央、国务院保持高度一致的事实，把法律视为“瓶颈”，把管理不善的责任推给全国人大常委会。全国人民代表大会通过的基本法律均经众多专家学者多年论证，具有较高的立法水准，而全国人大常委会通过的大多数法律是由部委起草的，不乏社会团体参与并争分行政管理权，立法质量普遍较差，许多法律与行政法规、宪法和党的政策相冲突，立法过程和社会效果呈现出“关门立法→法律冲突→恶法乱国”的特点。例如：《道路交通安全法》出台后，人们在理解和适用方面存在诸多分歧，遭受众多学者批评。又如，《民办教育促进法》第9条规定“民办学校应当具备法人条件”，即不允许成立不具备法人条件的个体和合伙学校，将国务院确立的个体、合伙和法人等三种组织形式封堵两种，显然不利于民办教育的发展，尤其不利于民办学前教育的发展，名为“促进法”，实为“限制法”。再如，我国《宪法》规定国务院为国家最高行政机关，国务院依法享有最高行政许可权，而全国人大常委会通过的《行政许可法》规定自己享有比国务院更高的行政许可权，显然违背《宪法》，等等。2005年国庆节放假期间，我向全国人大常委会和中共中央政法委员会分别寄交《关于体育法等六部法律违背宪法的审查申请书》，为防止当地邮政局当作上访信件暗扣，特地从日照市跑到江苏省赣榆县邮政局，在得到邮递员保证投递的承诺后用挂号信寄发，至今没有回音。当法律违背宪法时，应当通过什么程序解决呢？从西方国家的经验看，违宪审查制度（或称司法审查制度）是宪政得以成立的一项关键性制度，是判断一个国家有无宪政的重要标志。如在美国，联邦宪法的起草者就认为，司法审查乃是一部宪法中必要的且不证自明的部分。而在美国宪政实践中，司法审查已经成为“宪法拱门上的拱顶石”，是“宪法机器中绝对必要的部件，抽掉这个特制的螺栓，这部机器就化为碎片”。现代宪政国家必须确立宪法的至上权威并建立违宪审查制度来予以保障。我国现行宪法在序言的最后一段宣布：宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。但遗憾的是，我们并没有依据这一规定建立起违宪审查制度。其结果，违宪现象大量存在得不到纠正，长此以往，宪法作为法律规范效力尽失，权威扫地，根本大法，根本无用。［注4］正是因为我国没有建立违宪审查制度，导致全国人大常委会制定的许多法律违背宪法而得不到及时修改，成为“恶法”，社会团体具有行政管理权，成为“二政府”，全国人大常委会行使行政许可权，成为“二政府总部”，社会团体依据法律独立行使行政管理权而不向全国人民代表大会作工作报告，国务院的政府工作报告没有囊括社会团体的行政管理工作，民众从国务院政府工作报告中不能获取全面的行政工作信息。

四、建议和悬赏

两军相冲突是战争，两法相冲突是没有硝烟的战争。我国许多法律与行政法规、宪法相冲突，导致许多社会团体具有行政管理权，被贬称为“二政府”，严重影响了最高行政机关国务院的权威，有损于共产党的执政形象，不利于构建和谐社会，特建议中共中央恢复成立“中央法律委员会”，并列于中央军事委员会，象重视维护领土完整、反对“两国论”、加强军队建设一样，重视维护宪法尊严，建立健全违宪审查制度，取缔“二政府”，确保行政法规、宪法和党的政策不受“恶法”所冲突，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

为了解决法律冲突问题，取消社会团体的行政管理权，我甘愿奉献自己的全部积蓄，特发布悬赏：凡中华人民共和国公民，不分年龄、姓别、民族、党派和职业，无论谁取消了中国社会团体的行政管理权，我自愿立即支付赏金二十万元。

注
1、孙玉芝，经济法教学大纲（2004年）。
2、参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1999年版，第4页。
3、顾昂然，关于《中华人民共和国民法（草案）》的说明——2002年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。
4、谢维雁，中国五十年宪政建设的困顿与前景，《社会科学战线》2005年第1期。
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作者简介：吕为锟，男，1964年6月出生，参加高考、成人高考和自学考试先后分别毕业于临沂师专外语系、曲阜师范大学英语系和山东大学法律自学考试，1993年考取律师资格，1994年从事律师工作至今，现任山东名律律师事务所律师，擅长办理经济纠纷、人身伤害赔偿、劳动争议和刑事辩护等律师业务，在省级以上杂志上发表论文三篇、自传一篇，在互联网上发表论文多篇，坚持“用律师从社会实践中总结出来的法学理论变革中国”的学术理念，2000年8月曾被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市专业技术拔尖人才”荣誉称号。
通讯地址：山东省日照市天津路117号。邮政编码：276826。工作单位：山东名律律师事务所。联系电话：13806336639。