自1949年至今，中国宪法政治建设已走过了六十多年的历程。六十多年来的宪政之路，有很好的起点，但也走过很长的弯路；有曲折的过程，重要的是已经形成良好的走势。1949年的《共同纲领》开启了新中国立宪之先风，1954年宪法（“五四”宪法）是新中国宪法政治建设的早期标志，它们共同为中国宪法政治确立了价值和精神、基本原则与制度框架以及发展趋势。但起步不久的中国宪法政治之路并不平坦，在二十年的政治运动中，尤其是“文化大革命”期间，宪法被弃、宪政不存。替代“五四”宪法的1975年宪法（“七五”宪法）和1978年宪法（“七八”宪法）实际上已经不同程度地偏离了建国初期确定的宪法政治发展轨道，甚至背弃了一些基本的宪政精神、原则和制度；1982年制宪及其前后组织法、选举法等宪法相关法的制定，启动了中国宪法政治新的征程。1982年宪法（“八二”宪法）以及随后20多年来宪法的修改和宪法相关法制建设，为中国宪法政治复原和发展夯实了基础。尽管六十多年来的新中国宪法政治发展道路坎坷，有很多教训，但也有经验和成就。最近三十多年的宪法建设取得的显著成就主要表现为宪法规范体系、公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系的不断完善和发展。而正是这些宪法政治基本制度元素的优化和体系化，规定了中国宪法政治的未来走势。中国宪法政治正趋势而行，迈向可以期待的美好未来。

　　一、六十年来宪法政治的曲折之路

　　自1949年《共同纲领》开始到现在，中国宪法政治建设走了六十多年的曲折道路。1949年《共同纲领》的制定开新中国立宪之先风，《共同纲领》是人民共和国奠基之作，是新中国的政治基石，“是目前时期全国人民的大宪章” [1]。作为临时性宪法，1949年的《共同纲领》不仅是民主立宪建国的基本标志，而且是建国初期的一切法制的基础，[2]它确立了新中国宪法政治的良好起点。但斯大林不承认“我们现实的根本大法即共同纲领”，[3]不承认共同纲领的宪法性质和地位，坚持认为“纲领与宪法有重大区别，……纲领主要是说明将来，而宪法则是说明现在”，[4]并建议中国尽快实行全民选举和制定宪法。斯大林的建议以及国内政治、经济和社会形势的变化，促使中共和毛泽东主持制定了“五四”宪法，并实行了全国选举，产生全国人民代表大会。“五四”宪法实现了内容体系的结构化，具备了宪法文本的外观形态，而“国家机构”和“公民的基本权利与义务”的分立，充分体现了其内在的宪政精神。被称为新中国第一部宪法的“五四”宪法，确立了宪法政治体制的基本模式，规划了民主政治的总格局，为中国宪法政治发展构筑了更为坚实的台阶。但是，随着1956年底开始的政治形势的变化，“五四”宪法逐步淡出国家政治生活，基本上处于形存实亡的状态。初步建立起来的民主法制遭到破坏，违宪、反宪现象时有发生，中国实际上进入了近二十年的“无宪”期；在文化大革命行将结束时制定的“七五”宪法和改革开放之前制定的“七八”宪法均存在一定程度的历史局限性。“七五”宪法严重偏离了宪政原理，即使在形式意义上也很不完整。“七八”宪法“左”的政治色彩仍然很浓，而宪政精神明显不足。当然它也在不少方面消除了“七五”宪法上的严重缺陷，并在一定程度上呈现出回溯“五四”宪法的趋向，预示着长达二十年“无宪”期的基本结束。

　　改革开放后制定的“八二”宪法标志着中国宪政发展的历史转折，这部回归“五四”宪法的新宪法复原了宪法的完整框架，恢复了宪政的基本精神和原则。根据有些学者的分析，1982年宪法与1954年宪法相同和相似的部分分别有51条和47条，约占1954年宪法的45.6%和42%；1982年宪法以1954年宪法为基点，在宪法价值观、基本原则、体系内容和具体规范上体现了对1954年宪法的回归、承继和发展。[5]它与其前后出台的人民法院组织法、人民检察院组织法、选举法、国务院组织法等宪法相关法一起，为近三十年来中国宪法政治的稳步发展奠定了基础。在随后的二十多年间，“八二”宪法与时俱进，历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，与改革开放、经济发展、社会进步和政治文明同步，不仅文本更加完善，制度更为完备，原则也更为完满。1999年、2004年第三次和第四次修改“八二”宪法，将“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”写进宪法修正案，被视为中国宪法建设最好的进展和国家走向法治的近期重要标志，作为在人民主权原则之后的两项宪法基本原则，突出了法治国家和人权保障的宪政精神，从根本上规定了中国宪法政治的健康走向。不仅如此，以宪法为统帅的法律体系已经形成，以人民代表大会为根本政治制度且以多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基本政治制度的中国特色社会主义政治制度体系由此形成，形成了中国宪法政治发展的制度保障。

　　二、不断完善的宪法规范体系

　　1949年9月27日，在通过《共同纲领》之前，中国人民政治协商会议先行通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》。这是民主立宪建国活动的重要组成部分，是《共同纲领》的配套立法，与《共同纲领》一起构成临时宪法的基本框架。从这样的意义上讲，《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》成为六十年立宪史上最早的宪法相关法。与“五四”宪法相适应，宪法相关法制建设进入一个旺盛期，选举法、组织法等宪法相关法为完善国家和地方政权体系提供了有力支撑。但随着“五四”宪法自1950年代末对政治生活作用的减弱和消失，宪法相关法制建设也几近沉寂，一直到1970年代末才得以恢复重建。自改革开放以来，宪政建设进入了一个不断完备的过程，三十年的建设成就首先表现在宪法规范体系的不断完善上。以“八二”宪法文本为基础，包括四次修改宪法形成的宪法修正案，完善和发展了宪法规范体系的主体部分，除宪法及其修正案外，宪法相关法是不可或缺的宪法渊源，健全和完善宪法相关法因此成为宪法规范体系建设的重要层面，宪法相关法制建设成为宪政建设的重要内容。尽管宪法相关法这一概念在学术界还没有被普遍认可，但国家立法规划、政府白皮书等官方文件已经采用这一术语，在构建法律体系、划分法律部门上具有重要意义。比如，在十一届全国人大常委会五年立法规划中，七个类别共49部法律将进入制定和修改程序，其中第一类为宪法及宪法相关法，涉及村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国家赔偿法等。宪法相关法实际上已经成为我国法律体系中的重要法律部门，在已经形成的法律体系中，宪法是统帅，宪法相关法是主干之一。[6]关于宪法相关法的范围，目前没有明确的界定标准，二○○八年二月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设白皮书》的附录“中华人民共和国现行有效法律分类目录”列举了39件宪法及宪法相关法，除“八二”宪法及其修正案外，还包括城市街道办事处组织条例（1954年）、国籍法（1980年）、全国人民代表大会组织法（1982年）、民族区域自治法（1984年，2001年修正）、集会游行示威法（1989年）、香港特别行政区基本法（1990年）、国旗法（1990年）、国家赔偿法（1994年）、村民委员会组织法（1998年）、立法法（2000年）、反分裂国家法（2005年）、监督法（2006年）等。

　　如前所述，尽管学界和立法界对宪法相关法的概念和外延还没有形成共识，但宪法相关法制建设无疑已经成为中国宪法政治建设的重要组成部分。宪法相关法制建设主要表现在三个方面，一是构建国家和地方政权体系，包括有关国家政权建设的选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法、法院组织法、检察院组织法等；二是构建中央与地方的宪政关系，包括民族区域组织法、香港基本法、澳门基本法等；三是构建政治权利与公民权利保障体系，包括言论自由法、结社自由法、出版自由法、宗教自由法、游行示威法、戒严法等。宪法相关法是宪法规范体系的重要组成部分，完善宪法规范体系必须重视宪法相关法制建设。就第一个方面而言，平等选举和普遍选举是选举制度完善和发展的方向。选举法在最新修改中规定农村和城市人口按同样比例选举代表，消除了城乡在选举全国人大代表的差别和歧视，解决了长期受到质疑的平等选举问题。[7]但仍需加强选举制度建设，为适度控制和相对自由的政治选举提供制度框架。职能定位和分权原则是国家政权组织制度建设基本逻辑。应当尽快启动对全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的修改工作，完善国家和地方权力机关、行政机关的职能和职权体系。人民法院组织法和人民检察院组织法正在酝酿修改，中国特色的司法制度（政法制度）特别是公正、高效、权威的司法体制建设，需要通过修改“两院”组织法定位“两院”角色；就第二个方面而言，维护国家主权、实现国家结构多元化是地方制度建设的基本前提和发展方向。需要尽快制定中央与地方关系基本法，在合理划分事权、财权、制度权的基础上，逐步实现中央与地方关系的宪政化。应当从宪政的角度规划海峡两岸关系，适时制定海峡两岸关系法；就第三个方面而言，根据尊重和保障人权的宪法原则，修改游行示威法和戒严法，适时制定有关保障言论自由、出版自由、宗教自由等方面的法律，应当成为宪法相关法制建设的重要内容。充分重视和发挥宪法相关法的制度构建功能，将宪法相关法律体系建设作为完善中国特色社会主义法律体系的重中之重，对于完善公民政治权利体系、国家政权体系和地方制度体系，对于推进和深化政治体制改革、完善和发展民主政治制度具有重大现实和深远意义。

　　三、不断完善的公民权利体系

　　1949年的《共同纲领》在总纲第四、五、六条比较集中地规定了选举权与被选举权，思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权、女性与男性的平等权以及男女婚姻自由权。有关人民的权利还体现在其他条款上，比如，《共同纲领》第十二条规定：各级人民代表大会由人民用普选方法产生之；第四十九条规定：保护报道真实的新闻自由。禁止利用新闻以进行诽谤，破坏国家人民的利益和煽动世界战争。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报；等等。尽管《共同纲领》没有使用公民权利术语，有关人民权利的规定也没有形成严谨的体系，但关于思想自由、居住自由、迁徙自由以及新闻自由、普选权制度的规定至今仍然是宪政建设的努力方向。“五四”宪法实现了《共同纲领》宣示的人民权利的体系化，规定了比较完善的公民权利体系。但自1950年代后期，“五四”宪法规定的公民权利体系就失去了意义，政治运动使公民的基本权利根本无法获得宪法保障。[8]文化大革命后期制定的仅有30个条文的“七五”宪法，打破常规地先规定义务再规定权利，公民的基本权利与义务只作了四条规定。“七八”宪法部分恢复了“五四”宪法规定的公民基本权利，并且调整了权利与义务的位次，但仍然保留了公民有“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利的内容。“八二”宪法固化了权利与义务的次序，还在结构上将公民基本权利置于国家机构之前，进一步突出了公民权利的宪法地位，并且基本上恢复了“五四”宪法确立的公民权利体系。1954年宪法用了19条规定公民的基本权利，平等权，选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，住宅不受侵犯，通讯自由，迁徒自由，劳动就业权，休息权，社会保障权，受教育权，科研和文化活动自由，妇女儿童权益的特别保护，申诉权，要求国家赔偿权，对华侨正当权益的保护，等等，构成了比较完整的公民权利体系；1982年宪法用了24条规定公民的基本权利，平等权，选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，人格权，住宅不受侵犯，通信自由，申诉，控告和检举的权利，劳动权，休息权，受教育权，科研和文化活动自由，妇女、儿童的特别保护，对华侨正当权益的保护，等等，基本上恢复了1954年宪法确立的公民权利体系。

　　随着中国宪法政治建设的不断深入，尤其是国家尊重和保障人权、私有财产保护等条款入宪，公民权利体系不断充实和完善。中国政府制定的2009-2010年国家人权行动计划，描述了中国特色的公民权利体系，这个体系由公民与政治权利、经济社会文化权利和特殊群体权利构成。这个体系的主要特色体现在它将经济社会文化权利放在突出位置，通过宪法政治建设促进社会公平正义，以宪政促进民生，将经济社会文化权利视为首要的人权。突出这一特色就需要在“为了人民的幸福和尊严”的意义上解读经济社会文化权利，形成就业、教育、医疗、社会保障等与“尊重和保障人权”的制度关联；这个体系的另一个特色是它将对弱势群体的权利保障作为权利建设的一个相对独立的方面，在这一特殊权利领域中继续贯彻社会公平正义原则；这个体系还有一个重要特色就是将公民政治权利纳入了由“选举权、知情权、参与权、表达权、监督权”构筑的权利框架，通过发展宪法政治改善政治生活，以宪政促进和规范民主，公民政治权利的效应日益凸现。宪法政治与公民权利具有内在的逻辑关系，推进宪法政治建设，需要进一步完善公民宪法权利体系，认真对待思想自由、迁徙自由、罢工自由、环境权等，适时地将它们纳入公民宪法权利体系；需要完善各项权利的内涵与质量，像关注公民财产权、选举权那样促进每一项权利的发展；[9]需要进一步健全和完善公民政治权利体系，强调结社权与选举权、知情权、参与权、表达权和监督权对于宪法政治建设所具有的同等重要的意义。

　　四、不断完善的国家政权体系

　　1949年的《共同纲领》与先期通过的《中央人民政府组织法》对国家政权体系做了比较系统的规定。根据《共同纲领》的规定，中国人民政治协商会议选举中央人民政府委员会，中央人民政府委员会组织最高执行机关政务院、最高军事统辖机关人民革命军事委员会、最高审判机关最高人民法院、最高检察机关最高人民检察署，确立了政权各部分的位阶关系和相互关系准则，形成了过渡性的国家政权体系；“五四”宪法以人民主权为根本原则，人民代表大会制度成为国家政权制度的基础，确立了“一府两院”的国家机关架构和权力关系准则，形成了比较完善的国家政权体系。但是，自1965年1月三届全国人大一次会议至1975年1月四届人大一次会议的十年间，人民代表大会制度陷入瘫痪，整个国家政权体系发生紊乱。“文化大革命”后期制定的“七五”宪法取消了国家主席和检察机关的设置，国家政权体系的完整性受到损害。改革开放后的“八二”宪法恢复和重建了国家政权体系，近三十年来随着宪法制度的不断发展，国家政权体系不断完善，并逐步形成了中国特色的分权制度。作为宪法制度的延伸和具体化，立法法划分了立法机关和行政机关的立法权限，限定了行政机关的立法权能；行政诉讼法确立了中国特色的司法审查制度，形成了审判权对行政权的制约机制；检察机关担负着检察执法和检察监督的职能，其检察权构成一类相对独立的国家权力，具有相对独立的宪法地位。检察监督应当是多面向的，检察监督应当主要面向行政领域，加强对行政权力的监督，这是实现行政权、检察权、审判权关系合理化的主要方向，是检察权制度发展的基本趋势；近几年来有关保障宪法实施、建立违宪审查机构的呼声很高，对违宪审查权作出宪法安排是完善国家政权体系的重大课题。这些制度及其走向体现的分权原则和精神应当充分反映到政府组织法、法院组织法、检察院组织法等宪法相关法中，使其成为国家政权体系进一步完善的指南。

　　中国特色的分权原则应当成为指导政治体制改革的重要原则，它不仅适用于国家政权体系，还应当适用于执政党与国家政权的关系、人民政协与国家政权的关系。在继续完善国家政权体系的过程中，需要关注政党制度宪法化，以宪法相关法的形式确立政党关系、政党组织和活动原则以及执政党和参政党的功能作用等。应当确立执政党与国家政权及其立法权、行政权、审判权、检察权的关系准则，将政党执政建立在国家根本政治制度基础之上，逐步塑造政党政治的宪政属性，实现国家政治生活的宪政化。[10]需要在宪法政治的层面上界定人民政协的职能与责任，建立人民政协在政治体制之中、国家政权体系之外与国家政权的高度关联。人民政协是统一战线组织，是中国政治体制的重要组成部分，在发展协商民主方面发挥着不可替代的作用，这是中国民主政治的重要特色之一。根据1949年《共同纲领》，中国人民政治协商会议第一届全体会议曾经代行全国人民代表大会的职权。自1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协作为中国最广泛的爱国统一战线组织继续存在，在国家政治生活和社会生活以及对外交往中发挥着重要作用。从1950年代末一直到“文化大革命”结束，人民政协的政治地位曾经风雨飘摇。改革开放以来，人民政协在民主政治建设中发挥着积极作用，有效地促进了参与民主和协商民主的发展。近三十年来，学界不断有人主张将人民政协纳入国家政权体系，实现人民政协“上院化”，将人民政协的民主监督法律化，使政协与人大共享立法权，确立新的分权制约机制。这明显是一种与中国政治传统、现行政治原则有一定程度的不同并且多少有些忽略了现有的民主特色和优势的政治设想，是一种政治实践难度较大的理论预设。[11]应当将人民政协与国家政权的关系纳入宪法政治范畴，通过宪法相关法确立人民政协与国家政权的关系准则，进一步突出政治体制的这一特色，规范人民政协参政、议政、协商、监督的职能体系及其实现方式，充分发挥人民政协在协商民主和宪法政治中的角色效应与独特优势。

　　五、不断完善的地方制度体系

　　1949年《共同纲领》和随后的“五四”宪法确立的民族区域自治制度历经波折，随着近三十年国家政治制度的不断完善，已经成为一类中国特色的地方制度；1949年具有临时宪法性质的共同纲领在民族政策一章中用四个条款对民族区域自治制度作了比较完整的规定；1954年宪法在序言、总纲和国家机构一章中更为系统地规定了民族区域自治制度。20世纪50年代末由于受左倾错误的影响，民族区域自治制度的发展出现严重波折，文化大革命期间更是遭受到严重破坏。1975年宪法对1954年宪法确定的民族区域自治制度作了许多删改。1982年宪法继承了1954年宪法有关民族区域自治制度的重要原则和制度，对民族区域自治制度的规定更加充实和完善。根据1982年宪法，于1984年通过并实施《中华人民共和国民族区域自治法》。该法经2001年和2005年两次修改，民族区域自治制度更加完善。民族区域自治制度是一项基本政治制度，同时又是一类具有中国特色的地方制度。上个世纪的后20年，在一国两制思想的实践中，诞生了一种新的地方制度，即特别行政区制度，适用于香港和澳门。中国目前至少存在着两类特别地方制度，它们体现了单一制国家结构下中央与地方的多元关系，体现了不同情形下中央与特别地方不同程度的分权。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，以及民族区域自治法，已经形成了一个重要的宪法领域，地方自治是这些特别地方制度的基本特征。宪法确立的中国特色的地方制度具有多元化特征，地方制度体系由一般地方制度和特别地方制度构成，一般地方制度就是指一般行政区域制度，特别地方制度包括民族区域自治制度、特别行政区制度等。一般行政区域制度、民族区域自治制度、特别行政区制度的共同主题是中央与地方的关系，中央与一般行政区域的关系同中央与香港、澳门和民族区域自治地方的关系在本质上没有不同，差异表现在中央控制程度和地方自治程度上。可以这样说，地方自治不仅是特别地方制度的基本原则，也应当成为一般地方制度的重要原则。或者可以这样说，中央与各类地方的关系都要遵循主权统一和适度分权原则。

　　完善中国特色的地方制度体系，需要关注一般行政区域制度的创新和变革，有必要从基本政治制度的高度看待特别行政区制度甚至所有中央与地方关系，因为它们体现着国家主权原则并不同程度地确立了地方自治制度。[12]不仅需要明确中央与地方关系的多重关系，明确中央与地方在事权、财权和制度权上的合理划分，适时制定中央与地方关系基本法，在宪法政治的意义上逐步实现中央与地方关系法治化；还需要谨慎推行行政管理体制改革中不断扩展行政部门垂直体制的做法，慎重对待司法体制改革领域关于跨行政区域设置法院、在检察一体化过程中确立垂直领导体制等主张，以避免削弱地方政权的完整性。县级以上各级地方政权是一个由立法权、行政权、审判权、检察权等构成的完整的权力体系，削减任何一种权力要素和职权部门都会不同程度地构成对地方政权完整性的损害。行政管理体制改革中的行政权力上收和实行垂直体制，使地方政府的权力和能力大打折扣，在一定程度上削弱了地方政权的相对独立地位。前几年盛行的跨区域设置法院的主张和建立完全的检察垂直领导体制的观点，局限于司法体制改革的视阈，同样忽视了地方政权的相对独立地位，这类以损害地方政权完整性为代价的司法改革方案并不可取。完善有中国特色的地方制度体系，需要关注特别行政区制度的完善和发展。不仅需要总结香港、澳门基本法的实践经验，正视基本法实施过程中存在的问题，在宪法政治的意义上调适中央与香港、澳门特别行政区的关系；还需要关注台湾地区宪法改革与宪政转型，以及海峡两岸政治关系宪政化。尽管海峡两岸关系错综复杂，“一个中国”原则下大陆和台湾之间存在灵活多样的关系模式，但有一点是可以肯定的，即“一个中国”原则具有政治和法律双重意义。完善中国特色的地方制度体系，需要为国家统一设计完善的政体与全版宪法，这是中国宪法政治建设面向未来的重大课题。

　　结语、中国宪政的美好未来

　　回顾六十多年来中国宪法政治的发展，道路是曲折的；展望中国宪法政治的未来，前景可以期待。1949年《共同纲领》已经成为一份弥足珍贵的历史遗产。这份历史遗产既是制度的又是文化的，不仅在于《共同纲领》本身，还在于《共同纲领》的产生过程，以及以《共同纲领》的形成过程为基础的建国过程，这是一个民主协商的过程，反映了新中国早期宪政所实践的民主和共和思想。近十几年来，代议民主与参与民主相结合、选举民主与协商民主相结合、党内民主与社会民主相结合，已经形成了一股有特色和有气势的民主潮流。这股潮流蕴含着丰富的共和元素，与六十年前《共同纲领》制定过程的共和思想一脉相承。重新泛起的共和思想将对中国宪政建设模式和发展进程产生极为重要的影响。从1949年至今，六十多年来的宪法政治呈现“√”轨迹。在六十多年的宪法建设过程中，尽管有近二十年的“无宪”甚至“反宪”时期，但经历滑坡、走过弯路之后，“八二”宪法基本上接续了“五四”宪法，中国宪政开始了爬坡之旅。改革开放三十多年来，不断加强宪法典的完善和宪法相关法制建设，逐步推动国家权力与公民权利关系转型，逐步完善贯彻中国特色分权原则的横向与纵向权力体制，由此形成的公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系等，为中国宪法政治的未来做了坚实的铺垫；依法治国，建设社会主义法治国家，国家尊重和保障人权，已经成为国家的基本治国方略和政治价值观，成为宪法制度建设的基本纲领，成为中国宪法政治发展的引擎和指南；最近几年来，宪法的地位一直处于上升状态，对政治生活的作用也日益明显，“宪法至上”已经由正在普及的观念明确成为政治语言。[13]“宪法至上”的政治认同和“依宪执政”的政治选择将成为宪法政治建设和发展的政治保障。有共同纲领留下的宪法政治文化遗产、“五四”宪法创建并由“八二”宪法承继和发展的政治制度基础、宪法修正案规定的依法治国和人权保障的指向，以及宪法至上与依宪执政的政治保障，中国宪法政治一定会走向人们期待的未来。

　　【注释】

　　[1]《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第434页。

　　[2]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第407页。

　　[3]《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第417页。

　　[4]斯大林：《关于苏联宪法草案的报告》，人民出版社1954年版，第13页。

　　[5]参见韩大元《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第160页。

　　[6]2010年3月8日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大一次会议上作全国人大常委会工作报告指出：以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。2011年10月２７日，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出：中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。

广东省阳江市人民政府办公室


印发阳江市水利工程管理体制改革实施细则的通知（阳府办[2006]102号）

各县（市、区）人民政府，市府直属有关单位：
　　《阳江市水利工程管理体制改革实施细则》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的有关问题，请径向市水利局反映。





二○○六年十二月七日




阳江市水利工程管理体制改革实施细则


　　为建立与社会主义市场经济体制相适应的水利工程管理体制（以下简称水管体制），保证水利工程的安全运行，充分发挥水利工程的效益，确保我市经济社会实现全面、协调和可持续发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）和《广东省水利工程管理体制改革实施方案》（粤府办〔2005〕20号），结合我市实际，制定本实施细则。
　　一、改革的指导思想、目标和原则
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，以适应社会主义市场经济为导向，实事求是，大胆探索，对国管水利工程的管理体制及其管理机构进行改革，通过改革，明确有关主体的责、权、利关系，建立水管单位定性准确、经费来源保障的管理体制和水管单位管理结构科学、规章制度完善、人员结构合理、分配制度公平、社会保障制度健全的内部运行管理机制，实现水利工程管理良性运行和发展，充分发挥水利工程效益，加快水利现代化进程。
　　（二）改革目标。
　　力争用3年时间，初步建立符合阳江市市情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。
　　建立职能清晰、权责明确的水管体制；建立管理科学、经营规范和良性发展的水利工程管理单位（以下简称水管单位）运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和完善的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律法规支撑体系。
　 （三）改革原则。
　　1．效益优先原则。正确处理水利工程社会效益与经济效益之间的关系，既要充分发挥水利工程的社会效益，又要引入市场竞争机制，降低水利工程运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
　　2．建管并重原则。正确处理水利工程建设与管理的关系，既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大对工程管理（包括非工程措施）的投入，从根本上解决“重建轻管”的问题。
　　3．责权利相统一原则。正确处理责、权、利的关系，既要明确政府各有关部门和水管单位的责任和权利，又要在水管单位内部建立有效的激励和约束机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
　　4．改革、发展与稳定相协调原则。正确处理改革、发展与稳定的关系，既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
　　5．近期目标与长远发展相结合的原则。正确处理近期目标与长远发展的关系，既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
二、改革对象和范围
（一） 改革对象。
充分体现国务院《水利工程管理体制改革实施意见》和国家事业单位改革精神，按照《广东省水利工程管理体制改革实施方案》的要求，水管体制改革的对象是指直接从事水利工程管理、具有独立法人资格，实行独立核算的工程管理单位。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。
　　（二）改革范围。
　　根据我市水管单位的具体情况，按照“先易后难，先重后轻”的原则，目前，阳江市水利局直属管理的，确定列入这次水管体制改革的水管单位共4个，分别是漠阳江双捷引水工程、连环水库、漠地洞水库管理处及机电排灌管理总站。另外，市水利局直属管理的大河水库、仙家洞水库管理局和漠阳江河道堤防管理处在这次水管体制改革之前已改革完成，不列入这次改革，但工程维修养护费用仍按标准测算结果执行。各县（市、区）参照《广东省水利工程管理体制改革实施方案》和本实施细则，结合实际，具体确定所属县（市、区）水管体制改革单位。
　　三、改革的主要内容
　　（一）明确权责，规范管理。
　　1．明确政府及其水行政主管部门和水管单位的管理责任。各级人民政府应当依法保障本行政区域内水利工程的安全，充分发挥水利工程的效益。
　　水行政主管部门对辖区内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和监督资产运营责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企脱钩的原则，转变职能，提高管理效率和管理质量。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全运行和发挥效益。
　　2．水管体制实行分级管理。大中型和重要的小型水利工程，由县级以上水行政主管部门分级管理；跨县（市、区）行政区域的水利工程，由拥有该工程资产所有权的当地人民政府水行政主管部门或者由其共同上一级水行政主管部门委托主要受益地水行政主管部门负责管理。
　　3．建立和完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府防汛责任人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究业主责任以及水行政主管部门的行业管理责任。
　 （二） 划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
　　1．分类定性原则。水管单位的分类定性依照下列原则确定：一是功能原则。 根据水利工程设计功能以及社会经济发展的需求，确定其性质。二是收支配比原则。根据水管单位一定时期内的收支状况，确定其性质。水管单位的收入主要包括水费、电费等主业收入，按最近3-5年实际收入的平均值确定。水管单位的支出主要包括人员机构经费、离退休人员经费和工程养护维修经费等按政策法规规定的支出。
　　2．划分水管单位的类别与性质。依据上述分类定性原则，将现有水管单位分为三类并进行定性：
　　第一类：承担防洪、排涝、水土保持等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管事业单位。
　　第二类：既承担防洪、排涝、水土保持等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定其性质，收入不能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即不具备自收自支条件的，定性为准公益性水管事业单位；收入能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即具备自收自支条件的，定性为企业单位。目前已转制为企业的单位，其企业性质不变。
　　第三类：承担城镇供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为经营性水管单位，定性为企业单位。
　　3．严格定编定岗。 水管事业单位的编制，严格按照《水利工程管理单位定岗标准》和“因事设岗、以岗定责、以工作量定员”的原则，由机构编制主管部门会同同级财政和水行政主管部门核定。 实行管养分离后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。
　　（三）深化水管单位内部改革，推行管养分离，严格资产管理。
　　1．根据阳江市实际和水管单位的特点，分类推进机构、人事、劳动、分配等相关制度改革。按照有关政策和文件规定，水管事业单位继续执行国家统一的事业单位工资制度。经营性（企业性质）的水管单位，按照产权清晰、权责明确、管理科学的原则逐步建立现代企业管理制度。多种投资来源的水利工程单位要建立健全股东大会或董事会、监事会和经理层等有效的法人治理结构，做到自主经营，安全生产，依法纳税，自负盈亏，可持续发展。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。要积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，以岗定薪，工效挂钩，绩效领酬。
　　建立并执行管理人员持证上岗和岗位准入制度，具体办法由水行政主管部门会人事劳动部门制定。
　　2．积极推行管养分离。在纯公益性、准公益性水管事业单位中，积极推行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高维修养护水平，降低运行成本。在对水管单位规范定岗和核定管理人员编制的基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立式联合组建专业化有维修养护企业。随着改革的深入和维修养护企业的发育成熟，逐步通过招标方式择优确定维修养护企业。
根据阳江市水管单位实际，力争用3年时间和通过“三个步骤”实行管养分离。第一步，在水管单位内部将运行管理与维修养护业务、人员、经营分离，实行内部合同管理；第二步，组建维修养护公司，实行内部独立核算；第三步，将维修养护公司与所属水管单位彻底脱钩，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护社会化、市场化和专业化。
　　3．规范水管单位的经营活动，严格资产管理。由财政核拨的纯公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位的情况下，原则上不得从事经营性活动。大型水利工程准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管事业单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。
　　准公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位情况下，原则上不得兴办与水利工程无关的多种经营项目。为安置富余人员而兴办多种经营项目，应以水利工程的水土资源开发利用为主，并实行事企分开，独立核算，在条件成熟时与水管单位脱钩。
　　加强国有水利资产监督管理。各级政府应当明确国有水利资产出资人代表。无论是纯公益性、准公益性的事业或企业性质的水管单位及上级行政主管部门，对其占有和使用的经营性或非经营性国有资产，负有监督保值增值责任。除国家特别规定外，应按规定实行社会中介机构、政府审计部门的审计，逐步建立、健全各类国有资产的考核制度，接受国有资产管理机构的监督管理。积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，负责水利经济项目的投资和运营，承担国有资产的保值增值责任。
　　（四）建立合理的水价形成机制，强化计收管理。
　　1．理顺水价。水利工程供水水费是经营性收费。根据国家的有关法律法规和《水利工程供水价格管理办法》规定，水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润和依法计税的基础上确定。水利工程水价要根据经济发展状况、水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整，分步到位，逐步理顺。
　　2．强化计收管理。水利工程供应工业和生活用水应实行按量计费，无计量设施的要限期安装。 改进农业用水计量设施和方法，加大农业水费的计收力度，由现在的按亩收取逐步推行计量供水、按量收费的供水管理体制。建立农业供水水费公示制度，实行水价、用水量、水费三公开，提高透明度，接受民主监督，规范收费行为，减少收取水费的中间环节。严禁在收取水费中搭车收费、任意加价和截留挪用。
　　推进节水型社会建设，实行计划用水、节约用水，用水户超定额用水实行累进加价。
　　水费收缴，采取多种形式，可由政府或村委会代收，按合同要求交给水管单位；也可探索采取财政转移方式来收取；也可由水管单位自行收取或委托其它合法中间机构收取。积极培育农村用水户合作组织，加强水费的计收和管理。
　　供水经营者与用水户要通过签订供用水合同，明确双方的权利和义务。
　　（五）规范水管单位的经费来源和支付方式。
1．根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政保障政策和财政支付方式。在水管单位分类定性的基础上，明确经营责任，严格按照有关定额标准进行定岗定编，建立政策保证的稳定的经费来源渠道。
　　（1）纯公益性水管事业单位经费由财政核拨，其编制内（经《定岗标准》测算）的在职人员经费、离退休人员经费、公共经费等基本支出由同级财政保障，年度经费标准按当地财政年度部门预算财政核拨事业单位标准核定。工程日常维修养护岁修经费由同级水行政主管部门和财政部门审核批准后在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造投资纳入水利固定资产投资计划， 按照水利基本建设的有关程序，由水行政主管部门编制建议计划报送同级发展改革部门会财政部门审核后下达，财政部门按计划安排支出预算，按进度拨付资金，并实行财政直接支付。按有关政策可向上一级申请投资补助。
　　（2）准公益性水管事业单位经费由财政核补，其编制内（经《定岗标准》测算后）承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出由同级财政按有关规定核定,并根据水管单位收入情况确定财政补贴标准；更新改造费用来源与纯公益性工程相同。经营性部分的人员费用,工程日常运行、维修养护经费列入工程运行成本，由水管单位负担,工程更新改造费用在提取的折旧资金中列支。准公益性水管事业单位的经营性资产收益和其它收益要纳入单位经费预算。各级水行政主管部门要按规定向财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况。财政部门根据该类水管单位各种收益的变化情况,实行动态核算,并适时调整财政补贴额度。
　　（3）经营性（企业性质）的水管单位其所管水利工程的运行管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集,财政不予补贴，工程运行、管理和维修养护的资金列入成本核算。 企业性质的水管单位要加强资金积累，按照现代企业制度运营，提高抗风险能力, 确保水利工程维修养护资金的足额到位, 保证水利工程的安全有效运行，按期回收工程建设成本，并实现良性循环。
　　2．明确水利工程维修养护岁修资金来源及使用范围。参照《水利工程维修养护定额标准（试点）》，结合当地实际，核定水利工程维修养护定额和水管单位维修养护资金，明确资金来源和使用范围。
　　各级水利工程维修养护岁修资金来源：（１）上级用于水利工程管理运行、维修养护的各项补助；（２）水利建设基金；（３）堤围防护费；（４）水资源费；（５）财政预算资金。
　　市级水利工程维修养护岁修资金主要用于市属纯公益性及准公益性水管单位非经营性水利工程的维修养护；县级维修养护岁修资金主要用于其所属纯公益性及准公益性水管单位非经营性水利工程的维修养护。
　　3．改革财政资金拨付方式。按照财政资金拨付的有关规定，推行财政国库集中支付和财政直接支付。
　 4．严格资金管理。所有水行政事业性收费严格实行财政收支两条线管理。各级政府要按照《广东省实施〈水利建设基金筹集和使用管理暂行办法〉细则》的规定，足额计提水利建设基金。各级水行政主管部门要切实加强水利规费的征收、使用及监督管理，保证各项水利规费足额征收。准公益性水管单位经营性资产部分及经营性水管单位必须按财政部颁发的《水利工程管理单位财务会计制度》规定提取工程折旧。各有关部门和单位要严格按照有关规定加强对工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性、经营性水管单位提取的工程折旧资金的管理，加强各项资金使用情况的审计和监督，严禁挪作他用，确保专款专用。
　　在合理、正确划分水管单位的类别和性质，以及严格定编定岗工作完成后，各级财政部门要及时将核定的纯公益性和准公益性水管事业单位的人员经费、公用经费和维修养护岁修经费，列入本级财政年度预算安排，并按照部门预算编制要求，列入单位年度部门预算。
　 （六）积极推进水利工程产权制度改革。
　　按照中央提出建立 “归属清晰、 权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，积极推进水利工程产权制度改革。国有水利资产的管理应当以产权为纽带，坚持产权清晰、权责明确，政企、政事分开，财产所有权与使用权、经营权分离的原则。 经营性国有水利资产要逐步进行产权制度改革，实现产权社会化和市场化。积极探索非经营性国有水利资产和资源性水利国有资产的产权改革，探索公益性和准公益性水利工程的社会化和市场化管理。产权制度改革必须坚持产权清晰、政企分开、平等互利和等价有偿的原则。各级水行政主管部门要协同同级国有资产主管部门加强对国有水利资产监督管理，加强行业监督，依法规范水管单位的管理行为，积极引导和扶持水管单位的良性发展。
　　产权制度改革要依法进行产权界定、产权评估和产权登记，实现产权清晰化，确保国有水利资产的安全、完整。对于经营性国有水利资产，可以通过产权交易的方式，广泛吸收社会资金参与水利投资和经营，使水利工程的产权多元化，分散股权和投资风险。建立和健全产权市场化的机制，既要积极推进产权交易，又要规范产权交易行为，防止国有水利资产流失，维护产权交易市场的公开、公平和公正。积极开拓产权市场化的途径，可以通过中外合资合作、公司联营、租赁、公有民营或民有民营、兼并、拍卖、债权股份化或债务等值化等形式，推进产权市场化。产权交易的收益按有关规定主要用于当地水利发展事业。
　　国有水利工程的产权制度改革，由水管单位提出方案，经同级水行政主管部门和国有资产主管部门同意，按规定和程序报同级人民政府批准后实施。上级投资或补助占30%（含30%）以上的水利工程，产权改革方案须经上一级水行政主管部门审核同意。
　　县级以上人民政府可以按照《公司法》的规定和现代企业制度的要求，组建国有水利投资公司或国有水利工程管理公司。国有水利投资公司按照市场化的要求，负责筹集和运营水利建设资金，对其投入水利工程的资本行使出资人的权利。国有水利工程管理公司负责经营性或定性为企业性质的准公益性水利工程的经营管理，对其管理的水利工程行使经营者的权利，保证水利工程的安全和正常运行，发挥水利工程的效益，实现水利资本的保值和增值。国有水利投资公司或国有水利工程管理公司应当建立健全法人治理结构，完善决策、执行和监督的约束机制。国有水利投资公司和国有水利工程管理公司依法独立经营，接受国有资产管理部门的指导、监督和水行政主管部门的行业管理。
　　开放水利投资市场。按照 “谁投资，谁受益”的原则，鼓励民间资本和民营企业参与水利工程的建设和管理。 水利工程投资和管理单位以其经营管理的资产独立承担民事责任。
　　四、改革的主要措施
　 （一）加强领导，积极稳妥地推进改革。
　　水管体制改革工作政策性强，牵涉面广，任务艰巨，各级政府必须高度重视，加强对水管体制改革工作的领导。 根据省的《实施方案》要求，成立阳江市水利工程管理体制改革领导小组，组长由市政府主要领导兼任，副组长由市政府主管领导兼任，成员由市水利局、市发展和改革局，市财政局、市机构编制委员会、市劳动保障局有关领导及人员组成。下设办公室，设在市水利局，组成人员由各领导小组成员单位抽调，负责体制改革的日常事务，协调指导，督促工作的开展。向领导小组汇报在工作中碰到的问题及工作进展情况。同时，做好国务院的《实施意见》和省的《实施方案》，以及水管体制改革的必要性和重要性的宣传工作。各县（市、区）及水管单位制订水管体制改革的具体实施方案，确保工作顺利进行。
　 （二）妥善安置分流人员。
　 1．总量控制，内部消化。各地区可根据各单位的实际情况，通过各单位之间人员情况进行内部调整。比如某单位富余人员，可填补其他单位不足的岗位。
　　2．已达到国家规定的退休条件(包括完全丧失工作能力)的水管单位工作人员，及时办理退休手续。其中原参照、依照公务员管理事业单位以及财政拨款事业单位的工作人员，2004年6月30日前达到国家规定退休条件的，退休时可按机关事业单位的办法办理退休并计发退休待遇，退休费资金来源按原渠道解决。
　　3．采取提前退休或离岗退养分流人员。截至2004年6月30日止，距法定退休年龄5年以内的工作人员，经本人申请，单位批准，可办理离岗退养。离岗退养期间，由原单位发放离岗退养生活费，并继续缴纳各项社会保险费，达到法定退休年龄时，按社会养老保险的规定办理退休和计发养老金。
　　4．实行管养分离后，把从事维修养护的人员从主体剥离，成为维修养护企业职工，并按劳动合同制的要求管理。
　　5．充分开发利用水土资源，开展综合经营，有效安置富余人员。
　　6．自谋职业。自愿辞去公职的人员，经当地政府人事编制部门审核，按规定给予经济补偿。
　　7．依法解除劳动关系。水管单位工作人员要建立完善的现行用人管理机制。对于已与水管单位建立劳动关系的工作人员，水管单位依法解除其劳动关系时，应按其在单位的工作年限，每满一年发给相当于一个月本人工资的经济补偿金，本人工资低于企业平均工资的按企业平均工资计算。不满一年的按一年的标准计发。
　　定性为企业性质的水管单位， 应与原单位的人员按照 《劳动法》的规定签订劳动合同，期限由双方协商确定。
　　签订劳动合同应在企业工商登记后30个工作日内完成。
　　企业性质的水管单位，根据经营状况确需分流的人员，按企业分流富余职工的办法妥善安置；对解除劳动合同的职工，企业应按规定支付经济补偿金。
　　对安置分流富余人员的经费，企业要通过多种渠道筹集。确有困难的，按照分级管理的原则，由各级政府负责解决。
　 （三） 落实各项社会保障政策。
　　根据国家及广东省社会保险政策，落实各类水管单位养老、医疗、工伤等保险资金来源。
　　1．对定性为纯公益性水管事业单位，其离退休人员待遇按“老人老办法，新人新办法”的原则执行。保持原离退休待遇不变，经费由原渠道解决；转制后离退休人员，其离退休待遇按当地同类事业单位的标准执行。已开展事业单位养老保险的地区按当地办法执行。
　　2．对准公益性水管事业单位转制前已办理离退休手续的人员按 “老人老办法”的原则，保持原离退休待遇不变，经费由原渠道解决；转制后其编制内承担公益性任务的人员退休后的退休人员经费支出由同级财政按有关规定核定。 对定性为准公益性质的水管单位的经营性部分人员和对定性为企业性质的水管单位的人员，其养老保险按如下办法执行：
　 （1）转制前已经参加企业养老保险的，维持原办法不变。对水管单位欠缴的社会保险费，各地政府应通过多种渠道筹集资金予以补足。
　 （2）转制前，未参加社会养老保险的，从2004年7月1日起按属地原则参加所在地社会养老保险。
　　干部和原固定职工1998年7月1日前按国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限。1998年7月1日起至2004年6月30日之间补建的个人帐户，个人缴费部分由个人负担；单位划入部分由单位负担。
　　①2004年7月1日前已经离退休的人员，原离退休费待遇标准不变。对有正常事业费的单位，社会保险经办机构按2004年7月统筹区域企业平均养老金标准支付离退休人员基本养老金。基本养老金与原离退休费待遇标准的差额部分，由原单位支付，经费供给渠道不变；没有正常事业费的单位，按事业单位2004年7月规定标准核定的养老金由当地社会保险经办机构从统筹基金中支付。转制单位是否有正常事业费的审核，由当地财政部门会同有关部门审查核定。
　　参加统筹后的调整办法，有正常事业费的单位，其离退休待遇纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，经费供给渠道不变，由离退休人员原单位负责发放；没有正常事业费的单位，离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用由社会保险经办机构从基本养老统筹基金中支付，国家统一出台事业单位离退休费调整政策时，离退休人员按企业办法增加的基本养老金与按事业单位办法增加的离退休费的差额部分，由原单位视经济情况自筹资金解决。
　　②2004年7月1日前参加工作、2004年7月1日后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平稳衔接，从2004年7月1日至2007年6月30日为过渡期，在过渡期内离退休人员按照企业的办法计发的基本养老金，如低于按原事业单位离退休费计发办法计发的离退休费，其差额部分（以下称待遇差），采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付，其中，从2004年7月1日至2005年6月30日退休的，发给待遇差的90%；2005年7月1日至2006年6月30日退休的，发给待遇差的70%；2006年7月1日至2007年6月30日退休的，发给待遇差的50%； 2007年7月1日后退休的，不再发给该项补贴。
　　待遇差不调整。即核定待遇差的标准时，企业平均养老金按所在地2004年7月1日的平均水平计算；事业单位离退休金计发办法为：
　　事业单位离退休费=2004年6月本人基本工资×计发比例+国家和省规定的各项补贴。
　　在3年过渡期内退休的人员，核定的补贴标准与按企业办法计算的养老金之和，不得高于本人按原事业单位办法计发的退休金。
　　③职工参加城镇企业基本养老保险后，退休时的过渡性养老金按企业基本养老保险办法计算。
　　临界工资（视同缴费年限的缴费工资）按2004年6月本人事业单位工资计算（基本工资加上国家和省规定的各项补贴，超过所在地上年度职工平均工资3倍的，按3倍计算）。
　　临界指数（视同缴费年限的缴费指数）=临界工资÷本人离开机关事业单位上年度所在地的职工月平均工资。
　　④凡符合省劳动保障厅粤劳社〔2002〕246号文关于给予一次性补贴条件的职工，按该文件的有关规定执行。
　　3．未参加工伤保险的因工伤残人员，由单位按国务院《工伤保险条例》和 《广东省工伤保险条例》的规定支付各项工伤保险待遇。
　　4．改制后，离休人员的医疗保障仍按现行政策执行，所需资金也按原渠道解决；改制前已退休的原属于公务员或参照公务员管理的职工，按属地原则参加城镇职工基本医疗保险，并享受国家公务员医疗补助，所需经费按照与现行公费医疗政策相衔接的办法由原渠道解决；其余职工按属地原则参加城镇职工基本医疗保险，所需资金由改制单位解决。
　 （四）执行税收扶持政策。
　　准公益性水管单位、实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，按照有关税收法律法规的规定，享受有关税收优惠政策。
　 （五）建管并重，为工程管理创造条件。
　　进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
　　新建、改建、扩建、除险加固工程，在可行性研究及初步设计阶段，需根据 《水库工程管理设计规范》、 《水闸工程管理设计规范》、 《堤防工程管理设计规范》、 《泵站技术管理规范》及水利部、省的有关文件规定，编制工程管理设计方案。工程管理方案设计应包括下面的内容：（1）管理条件，包括管理机构、人员编制、运行管理以及维修养护经费来源；（2）工程管理和保护范围；（3）管理设施，包括管理用房和交通、通讯设施；（4）安全监测设计；（5）控制运用设计；（6）信息管理设计；（7）水价、电价方案。对新建、改建、扩建、除险加固水利工程，在上报可行性研究报告时须附以上工程管理方案，凡是没有管理方案的工程一律不予审批。
　　在工程建设过程中，工程管理、监测、信息管理等设施要与主体工程同步实施，对工程管理设计内容未完成的工程不予验收。工程竣工前要完成确权划界及发证工作。
　　对新建水利工程，水行政主管部门对其管理体制的建立和完善负有监督职责。监督内容包括管理设施配置标准和管理机构设置、人员编制标准以及运行管理的监管等。
　 （六）加强水利工程的环境与安全管理。
　　1．加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护 "三同时" 制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林 （草）建设和水土保持工作， 并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境，有生活供水任务的水利工程，在其管理和保护范围内严禁兴建污染水体的生产经营项目。
　　各级地方政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。
　　2．强化安全管理。各级政府和水行政主管部门要牢固树立“安全责任重于泰山”的安全意识，强化水利工程的安全管理，落实水利工程安全责任人，建立、健全安全责任制，确保工程安全运行。
　　3．推行水利工程目标管理。水管单位要依法进行工程管理，落实管理责任制，全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程正常运行。
　　五、水管体制改革的实施步骤
　 （一）2006年12月前，各县（市、区）及水管单位依据《阳江市水利管理体制改革实施细则》（除省定试点单位之外），争取政府及有关部门的支持，完成调查摸底和制订具体细致实施方案，并报上一级水行政主管部门备案。　　
　　（二）2007年1前，各地各单位要根据《广东省水利工程管理体制改革实施方案》和《阳江市水利管理体制改革实施细则》的要求，选择1～2个具有代表性的水管单位作为试点，通过改革试点，积累经验，以点带面，促进本地区的水管体制改革工作。有条件的地区，力争使水管体制改革工作全面铺开。
　 （三）2007年2至2007年6月，在开展试点改革取得成功经验的基础上，全面推进水管体制改革，力争彻底完成。
　 （四）2007年12月前，按分级管理的原则，对水管单位体制改革工作进行全面验收和总结。