当前我县涉农职务犯罪的特点、成因及预防对策

魏京宁 康新标


农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，是全党工作的重中之重。据统计，2006年至2009年3月，我院反贪部门共立查涉农职务犯罪案件19件19人，占立案总数的52.8％，全部都是5万元以上大案，为国家和集体换回经济损失470万多元。为此，分析涉农职务犯罪的特点，掌握其发案规律，努力做好涉农经济型职务犯罪的预防工作，对维护社会和谐稳定，促进社会主义新农村建设具有重大的深远意义。本文试根据我院近三年来查办的涉农经济型职务犯罪案件的共性特点、成因加以分析，并对防治对策进行探讨，以期抛砖引玉。

一、涉农经济型职务犯罪的主要特点

1、犯罪主体单位或部门“一把手”居多，权钱交易突出。所查办的19件案件19人中，“一把手”有13人，占68.4%，其中“一把手”受贿案件有9件，占47.3%。这些“一把手”对单位的大小事情均有决定权，给其创造了直接利用职权作案的便利条件，权钱交易突出。
2、犯罪涉及领域多元化。案件涉及部门广，涉及农、林、水、电、国土、安全生产监管等多个部门，其中基础设施、水利设施建设、土地征收、移民、林业、矿产资源开发为多发领域。
3、犯罪种类受贿案件占较大比例，犯罪手段单一。19件案件中，受贿案件13件，占68.4%，贪污案件6件。作案手段相对简单，受贿的方式主要是直接收受包工头或相关人员的钱财，贪污的方式是单一的弄虚作假进行虚报。
4、窝案、串案多。19件案件中，窝案串案有15件，占78.9%。其中查处一案牵出来的人员多达4人。
5、社会危害性大。这些案件最直接地损害了广大人民群众的切身利益，人民群众反映强烈，有的甚至引起群体上访、越级上访、多头上访，严重影响基层干群关系和社会稳定，一定程度上阻碍了农村经济的发展。

二、涉农经济型职务犯罪的原因剖析

　　“舟必漏而后入水，土必湿而后生苔”。导致涉农职务犯罪的原因是多方面的，既有个人方面的原因，也有社会方面的原因，具体说来，主要有以下几个方面：
1、疏于教育，宗旨不强。通过对案件的综合分析，我们发现这些涉案人员犯罪的最根本原因，就是政治理论、法律法规学习不够，宗旨意识不强。这些人虽有教育，但未持之以恒，学习也常常停留在形式上，不注重联系实际，忽视党性教育、理想信念教育，加上个人的自律意识又不强，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，以及侥幸心理、从众心理等心理因素作祟，导致方向迷失，宗旨淡忘，在关键时刻不能把握自己，把人民赋予的权力当做捞取钱财的资本、牟取私利的工具，于是采取贪污、受贿等犯罪手段去攫取国家和集体财产，最终走上了犯罪道路。
2、点多面广，合力难成。涉农的单位、部门、环节点多面广，几乎涉及各行各业。在农村道路交通建设、农田水利建设等农村基础设施建设过程；在涉及“三农”各项支农惠农资金分配、管理、发放等过程；在天然林保护、环境污染治理等工程项目实施过程；在农村医疗、基础教育等农村公共服务事业过程；在农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发过程；在土地和林权制度改革、社会保障改革等各项农村改革过程，在镇、村政权选举过程，以及涉及抢险、救灾、移民等款物的管理、使用等等过程，无一不可能发生涉农职务犯罪案件。然而，有些涉农职能单位、部门对涉农职务犯罪预防工作的重要性和紧迫性认识不够，对开展涉农职务犯罪预防工作不够主动、不够深入、不够全面，特别是在新形势下如何加强对涉农职能部门的重点环节、重点人员的预防职务犯罪工作，想的办法不多，难于形成预防的整体合力，导致涉农案件多发。
3、财规不全，执行乏力。社会主义新农村建设是一项宏大的系统工程，涉及众多行业和领域。近年来，中央和地方各级出台的政策措施多，投入的建设资金和支农惠农资金巨大，但相应的财务正规化管理却未能及时跟上，或者有了较完善的财务制度，但执行制度不力。要么财会人员不坚持原则，要么财务检查走过场，流于形式，使一些人有机可乘，假票据入账、审批手续随意、“专用专款”现象还时有发生。尤其村一级，近年来虽然实行了“村帐镇管”，但有关人员对账目审查仅局限于月度、季度或年终象征性对账，评估审计走马观花，不严格审核收据发票的来源与款项的去向，或者发现问题也不及时纠正。导致下级弄虚作假，蒙混过关，造成国家或集体重大经济损失。
4、权力集中，监管失控。从查处的涉案单位看，无一例外均在监督管理上存在问题。现阶段实行的“一把手”负责、“一把手”抓，极容易使领导干部的权力绝对化、个人化，产生权力的异化和错位。权力的过分集中，加上对政务、财务公开的内容有限，缺乏透明度，群众监督、舆论监督难以落实。这种上级无法监督，平级不敢监督，下级监督不了的不正常现象为涉农职务犯罪提供了条件。尤其基层组织，监管制度不够健全，即使制定了制度，写在纸上、挂在墙上，就是难以落实在具体工作上，形同虚设，监督不够严肃，运作不够规范。于是一些人便容易钻空子，为了以权谋私，往往对一些重大事项规避集体领导的决策和民主管理监督手段，实行独断专权，搞暗箱操作。比如相关部门对诸如征地、移民等款项的监管不力，或上下沆瀣一气，导致弄虚作假虚报征地面积或者移民户骗取上级拨款，从中贪污。

三、预防涉农经济型职务犯罪的设想

预防涉农职务犯罪是一项民心工程、政德工程，各级各部门要进一步建立和完善预防涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪，为新农村的社会稳定和经济建设服务。
1、关口前移，教育预防。要创新形式，把教育、宣传贯穿于预防工作的全过程。一要加强教育。开展经常性、多样性的教育活动，加强对广大党员干部的思想道德教育、作风纪律教育、党纪国法教育和警示教育，提高其拒腐防变的免疫力。二要注重宣传。利用检察机关办案的优势，广泛宣传涉农职务犯罪的危害性和查办涉农职务犯罪所取得的成绩，造成声势，形成威慑效应，增强广大干群的举报意识和积极性，形成全社会惩防涉农职务犯罪的合力。
2、健全机制，源头预防。各单位要结合实际，进一步加强业务管理制度化、规范化建设，健全资金、财务、人事和检查等各项业务管理制度，健全运作规范、制约有效的权力运行机制，严格依法行政，防止权力滥用。检察机关要充分发挥“案前、案中、案后”专职预防的主导作用和检察建议的作用，结合办案，注意发现问题，及时向有关单位发出有针对性的检察建议，帮助建章立制，堵塞管理漏洞。要认真总结涉农职务犯罪的特点和规律，深入剖析原因，推动建立和完善防治涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪。
3、内外联动，监督预防。要坚持程序监督，强化程序意识，严格按照程序办事，严格按照程序行使权力；要坚持民主监督，尽最大可能保证群众参与的广泛性，并赋予群众监督意志的权威和效力；要坚持公开监督，加强政务公开、村务公开和财务公开，把政务、村务和财务置于“阳光”下；要坚持舆论监督，大力支持和引导新闻媒体对涉农职务犯罪进行舆论监督，把一些不正常的行为曝光，引起社会广泛关注。各单位、各部门要各司其职、各尽其责，要建立健全沟通协调机制，理顺工作关系，加强信息通报、线索移送、案件协查和工作联系等，内外联动，让涉农职务犯罪无处藏身。
4、惩防并举，以打促防。要发挥检察机关的职能优势，加大对涉农职务犯罪的惩防力度。充分发挥社会化大预防网络的作用，在进一步完善镇级预防网络的前提下，把社会化大预防网络延伸到村，使镇、村干部不断树立为民、务实、清廉的意识。要找准涉农职务犯罪易发多发部位，突出重点，深入查办涉农职务犯罪案件，尤其对那些群众反映强烈，损害人民利益，影响大、震动大的涉农案件要坚决依法查处，决不姑息，通过查办案件，警示教育干部，震慑犯罪，促进涉农职务犯罪预防工作深入发展，切实保障社会主义新农村建设。


浙江省人民政府


浙江省政府投资项目管理办法

省政府令第185号


《浙江省政府投资项目管理办法》已经省人民政府第34次常务会议审议通过，现予公布，自2005年3月1日起施行。


省长
二○○五年一月十九日


浙江省政府投资项目管理办法

第一章 总则

第一条为规范政府投资项目管理，健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法所称的政府投资项目，是指县级以上人民政府利用下列资金所进行的固定资产投资项目：
（一）财政预算安排的建设资金；
（二）纳入财政预算管理的专项建设资金；
（三）政府融资以及利用国债的资金；
（四）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；
（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；
（六）土地使用权出让金；
（七）法律、法规规定的其他政府性资金。
第三条政府投资分为直接投资、资本金注入和投资补助、转贷、贷款贴息等方式，本办法只适用于直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，采用投资补助、转贷、贷款贴息的政府投资项目，另行制定管理办法。
第四条县级以上人民政府发展改革行政主管部门为政府投资项目的综合管理部门（以下简称投资综合管理部门），负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。
财政部门负责政府投资项目资金财务活动的监督管理。
审计部门负责政府投资资金的执行情况、竣工决算的审计监督。
经贸、国土资源、环境保护、建设、农业、水利、交通、海洋、卫生、教育、国有资产、监察等有关政府部门，按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。
行政机关在政府投资项目管理活动中，应当保障其他出资人的合法权益。
第五条政府投资项目主要包括：
（一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目；
（二）教育、文化、卫生、体育、社会保障，生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；
（三）促进欠发达地区发展的重要项目；
（四）科技进步、高新技术、现代服务业等国家和省重点扶持的产业发展项目；
（五）政府公共服务设施项目。
第六条政府投资应当符合国民经济和社会发展规划和计划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置和结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协调、可持续发展。
第七条政府投资项目应当按照基本建设程序和国家投资管理的规定，做好前期工作；项目前期工作成熟后纳入年度政府投资项目计划。
第八条政府投资项目的土地面积需求、项目选址和设计，应当符合土地利用总体规划和城市总体规划，体现土地资源的合理配置、集约利用，符合生态环境保护和改善的要求。
第九条政府投资项目计划应当纳入国民经济和社会发展计划，执行情况接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。
第十条任何单位和个人都有权举报政府投资项目审批和建设中的违规、违法行为。对举报有功人员，应当给予奖励。

第二章投资项目管理

第十一条政府投资项目实行项目储备制度。
根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由政府有关部门和项目业主开展政府投资项目前期工作，并经投资综合管理部门组织咨询论证后列入政府投资项目储备库。
列入政府投资计划的项目，应当从政府投资项目储备库中选取。
第十二条采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算；其中总投资在500万元人民币以下的，可以合并编报和审批项目建议书、可行性研究报告。
第十三条政府投资项目业主应当委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告，按规定程序申报。
第十四条投资综合管理部门在批复项目建议书、可行性研究报告前应组织进行咨询评估，并征询财政、行业主管部门的意见。
对经济、社会和环境影响重大的，社会公众普遍关注的公益性建设项目，应当采取听证会、征询会等方式广泛征求社会各界和公众的意见。
第十五条项目可行性研究报告批准前，规划建设部门应当提出规划选址意见；国土资源部门应当提出用地预审意见；环保部门应当提出环境影响评价的审批意见。
第十六条项目业主应当委托符合资质的设计单位依照批准的可行性研究报告编制初步设计和项目概算。
设计单位应当严格按照有关规范，遵循估算控制概算的原则，进行限额设计。
第十七条初步设计和项目概算由投资综合管理部门委托符合资质的工程咨询机构进行评估，并征询财政、行业主管部门意见后批准。
第十八条项目概算有下列情形之一的，项目可行性研究报告应当重新报请原审批机关批准：
（一）超过投资估算10%以上的；
（二）超过金额在500万元以上的；
（三）其他超过投资估算应当予以报告的。
第十九条项目业主应当依照批准的初步设计和项目概算，遵循概算控制预算的原则进行施工图设计，合理确定工程造价。
第二十条政府投资项目的勘察、设计、施工和监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，应当依法实行招标。
工程设计依法应当招标而未招标的，不得批准初步设计。
第二十一条政府与其他出资人共同投资的项目，各方资金应当同步到位。
第二十二条政府投资项目逐步实行财政直接拨付资金制度。
项目业主凭批准文件和设计、施工、监理等合同以及项目业主负责人签署的拨款申请，到财政部门办理拨款手续；财政部门经审核后直接向设计、施工、监理或设备供应等单位拨付建设资金。政府以资本金注入的，由财政部门直接拨付给项目业主。

第三章投资计划管理

第二十三条政府投资项目计划应当遵循量入为出、综合平衡的原则。
投资综合管理部门负责汇总本级政府有关部门、下级人民政府投资综合管理部门和有关项目业主的申请，并征询行业主管部门意见。
投资综合管理部门将汇总的政府投资项目，按照项目性质、功能、投资总额分类，并组织评估、论证后，会同财政部门衔接部门预算，编制年度政府投资项目建议计划。报同级人民政府常务会议审议。
第二十四条年度政府投资项目计划应当包括下列内容：
（一）年度政府投资总额；
（二）具体项目名称、建设内容和规模、项目总投资、建设周期、年度投资额以及资金来源；
（三）政府投资项目的前期工作费用；
（四）待安排的预备项目；
（五）其他应当说明的情况。
第二十五条政府投资项目必须落实资金或明确资金来源。未落实或未明确的，不得列入年度政府投资项目计划。
当年度政府投资总额在执行中有追加时，应当优先安排待安排的预备项目。
第二十六条年度政府投资项目计划经批准后，投资综合管理部门应当及时向各项目业主下达投资计划，并通知本级相关部门和下一级投资综合管理部门。
政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得变更。
第二十七条政府投资项目计划执行过程中，确需调整年度政府投资总额或者增减政府投资项目的，投资综合管理部门应当会同财政、行业主管部门制定调整方案报本级人民政府批准。
第二十八条因项目建设的实际需要，对已批准的年度投资进行调整的，由项目业主提出，经投资综合管理部门征求财政部门、行业主管部门意见后审批，但累计安排资金不得超过计划明确的该项目政府出资额。
第二十九条投资综合管理部门应当建立投资信息发布制度，会同有关部门发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况、发展趋势和产业指导目录等信息，发挥政府投资对全社会投资的引导作用。

第四章建设管理

第三十条政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营。
行政机关工作人员不得兼任项目法人的法定代表人。
第三十一条对非经营性政府投资项目应当推行代理建设制度（以下简称代建制）。
投资综合管理部门对实施代建制的项目，应当在项目建议书或可行性研究报告批复时予以明确，代建单位通过招标等方式选择确定。
代建单位的资格条件、选定程序等具体实施细则，由省投资综合管理部门会同省有关部门另行制定，报省人民政府批准。
第三十二条政府投资项目实行履约担保制度。合同签订后，勘察设计、施工、监理单位应当依照合同约定向项目业主提供由金融机构出具的一定金额的履约担保函。
第三十三条政府投资项目应当严格按照批准的设计文件进行施工建设。确需变更设计的，应当经原设计单位同意。
有下列情形之一的，项目概算应当报原批准机关重新审批：
（一）超过项目概算10%以上的；
（二）超过金额在500万元以上的；
（三）其他超过投资概算应当予以报告的。
第三十四条政府投资项目建设完工后，项目业主应当编制工程结算和竣工决算，报财政部门审核。审计部门对政府投资项目概算的执行情况和决算进行审计监督。未经审核、审计的建设项目，不得办理竣工验收手续。
第三十五条政府投资项目涉及水土保持、环境保护、消防、人民防空、安全生产、建设档案等专项验收的，应当由有关行业主管部门依法组织验收。
各项专项验收、工程质量的核定、竣工决算完成后，应当由投资综合管理部门或由其委托行业主管部门组织竣工验收。
第三十六条对政府投资的重大建设项目，政府项目稽察机构应当参照国家重大建设项目稽察办法对其实行稽察，并向同级人民政府报告。
第三十七条大中型政府投资项目交付试用期满后，投资综合管理部门应当会同财政部门有选择地进行项目后评价，后评价包括前期工作、实施情况、工程质量、投资效益、环境效益、社会效益等内容，后评价结论应当报告同级人民政府。
第三十八条项目业主应当于竣工验收后向国有资产主管部门办理产权登记手续。

第五章法律责任

第三十九条项目业主有下列行为之一的，投资综合管理等有关行政主管部门按照各自职责，可以责令项目业主限期纠正，并可禁止其3年内负责政府投资项目的管理工作；投资综合管理等有关主管部门或行政监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人，依照有关规定给予行政或纪律处分：
（一）未经批准擅自提高建设标准、扩大投资规模的；
（二）依法应实行招标的建设工程未实行招标的；
（三）未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；
（四）其他违规行为。
第四十条咨询评估机构及其执业人员在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计进行咨询评估设计时弄虚作假，或者提供结论意见严重失实的，依照《浙江省社会中介机构管理办法》第二十二条规定予以处罚。
第四十一条政府有关部门直接负责的主管人员和其他直接责任人有下列行为之一的，有权机关应当责令其限期纠正，并依法追究其行政责任：
（一）违反本办法第十四条、第十五条规定批准项目建议书、可行性研究报告的；
（二）违反本办法第十七条规定编制设计文件的；
（三）违反本办法第二十二条有关拨付建设资金规定的；
（四）其他违法行为。
第四十二条上级领导人强令或者授意有关部门违反本办法规定的管理程序，或者违法干预政府投资项目决策的，根据干部管理权限由行政监察机关依法追究其行政责任。
第四十三条政府投资项目发生重大质量及安全生产事故的，对有关责任人员依法追究其行政直至法律责任。
第四十四条违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则


第四十五条本省建制镇的政府投资项目管理参照本办法执行。
第四十六条本办法自2005年3月1日起实施。